郑功成:新中国70年社会保障发展的理论与实践逻辑

【核心提要】中国的现代社会保障制度是新中国成立后逐步建立和发展起来的。70年来，社会保障制度经历了全面而深刻的制度变革，实现了从部分覆盖走向全民福祉的发展目标，不仅反映了中国人民民生福利的持续改善与社会权益的持续扩大，更折射了中国经济社会的整体变革与发展进步，在中华人民共和国史上谱写了浓墨重彩的篇章。

新中国社会保障的主要成就

新中国社会保障制度的建立，始于1949年、1950年中央人民政府针对灾民与失业工人所采取的大规模社会救济活动，并以1951年《中华人民共和国劳动保险条例》的颁布与实施为主要标志，之后，我国不断建立其他相关的社会保障制度，再经过改革开放以来深刻的制度变革，最终演变成为当前造福全体人民的社会保障制度安排。总结中国社会保障制度的发展成就，主要可以概括为以下四个方面：

1.实现了从传统社会保障制度到新型社会保障体系的全面转型

1949年新中国刚成立时，国家“一穷二白”，自然灾害频发，全国受灾人口数以千万计，城镇失业工人几乎占全国在职职工的一半，如何帮助灾民与失业工人度过生活危机成为摆在新生的人民政权面前的紧迫任务。1949年12月、1950年6月，中央人民政府先后发布《关于生产救灾的指示》《关于救济失业工人的指示》两个社会保障政策文件，全面展开了大规模的救济灾民与失业工人行动，不仅迅速化解了灾民与失业工人的生存危机，稳定了灾区和重要城市的社会秩序，而且对巩固新生的人民政权、促进新中国的经济社会建设起到了非常重要的作用。

从1951年制定并实施《中华人民共和国劳动保险条例》开始，党和政府相继建立起了一套与计划经济体制相适应的社会保障制度，包括劳动保险、公费医疗、社会津贴、城镇社会福利、农村合作医疗、农村“五保”制度等，其显著特征是国家—单位（或集体）保障制，它与社会主义公有制紧密结合，虽限于异常薄弱的财力而采取了城乡有别的方式，但城镇居民均被社会保障制度所覆盖，农村居民由集体经济支撑建立了互助性质的初级保障体系，人民群众从这套制度中受惠并感受到社会主义制度的优越性。

改革开放后，伴随经济改革的全面推进，以往的社会保障制度也成为改革的重要对象，经过不断探索，能够适应市场经济体制与社会发展进步要求的新型社会保障体系逐渐建立起来。新的社会保障制度仍然是国家主导，但多方分担责任取代了过去的政府、单位（或集体）的单一责任主体，缴费型保障替代了过去的免费型保障，社会化保障机制替代了单位（或集体）包办的封闭式保障机制，多层次保障体系正在替代过去的单一层次保障体系。社会保障制度的全面转型与日益健全，有力地维护了经济改革的顺利推进，促进了社会公正，维系着国家发展与民生质量的持续提升。

2.从主要面向城镇居民发展成为全民共享的福利制度

从国际经验来看，发达国家普遍实现了社会保障制度全覆盖，发展中国家往往只有补缺型的社会救助制度和覆盖面窄的社会保险制度，因此，覆盖范围的大小通常被视为衡量一个国家社会保障制度发达程度的核心指标。新中国成立以来，最初的社会保障主要是面向灾民与失业工人实行救济政策，20世纪50年代建成的传统社会保障制度主要面向城镇居民，农村居民主要依靠集体内部的互助，遇到大的自然灾害时国家出面给予相应救济。因此，改革开放之前的传统社会保障制度事实上只覆盖了全国总人口的约18%。

改革开放以来，伴随社会保障制度整体转型，特别是近10年来的快速发展，我国的社会保障制度实现了覆盖全民的目标，已经从主要面向城镇居民提升为全民共享的福利制度。不仅如此，计划经济时期城乡分割的格局也已被完全打破，城乡居民的养老保险、医疗保险、社会救助等基本实现了一体化。截至2018年末，全国参加基本养老保险人数为94293万人，领取养老金待遇者达27696万人，每个老年人均能按月领取数额不等的养老金；全国参加基本医疗保险人数为134459万人，参保率稳定在95%以上，全民医保目标基本实现；在社会救助方面，全国享受最低生活保障待遇者4526万人，享受特困人员救助者483万人，得到临时救助者1108万人，接受门诊和住院医疗救助5361万人次，实现了应救尽救；养老服务、残疾人福利、儿童福利事业也在全面发展。

中国是一个发展中国家，但社会保障的覆盖面已接近发达国家的水平。作为一个世界人口大国，中国社会保障的这一成就，将全球社会保障覆盖率从50%提升到了60%以上，为当今世界的社会保障发展做出了重大的贡献，得到了国际社会的高度认可，国际社会保障协会于2016年将“社会保障杰出贡献奖”授予了中国政府。

3.从应急性救济走向适度保障，人民福祉不断增进