地方政府投融资类公司 亟待市场化转型

　　向市场化主体转型的五条途径：从业务转型入手，战略调整向市场化主体转型的方向；从与政府关系的转型，还原地方融资平台公司的独立法人地位是未来转型的关键；从国有企业供给侧改革角度，通过兼并重组为转型提供新结构；从国有企业混合所有制改革角度，引入社会资本方为转型提供动力；从融资方式转型，实现投资主体多样化也是寻求转型的重要途径。

　　国有企业中有一支特殊的公司，这便是地方政府投融资平台公司。这类企业因为地方政府债务风险加剧，其自身生存成为近年社会关注的焦点。特别是随着政府平台公司作为地方政府投融资主体的历史使命基本完成，为这些依附于政府的上万个企业化解风险加快市场化转型，是当前国企改革不可或缺的内容。

　　林林总总的地方投融资类公司数以万计

　　从20世纪90年代初期起，我国开始深化投融资体制改革，由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体，如雨后春笋般在各城市成立。如建设投资公司、建设开发公司、投资开发公司、投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司、国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等，以及行业性投资公司，如交通投资公司等。这些公司承担起地方政府投融资任务，为各地城市化的发展起到了至关重要的作用。截至2017年底，全国在银监会名单的政府平台公司就有11734家，除此之外还有部分公司在“名单”之外。

　　地方政府融资平台，不是平时所说的现代治理的公司。这些企业是通过财政拨款或者注入土地、股权等资产设立，公司管理层和治理层基本由政府部门直接委派，有的管理人员同时还在政府任职。主要是政府融资的工具，仅承担公益性项目融资任务而不承担建设任务，自身并无稳定的收入来源，依靠财政资金和借新还旧方式来偿还债务。目前平台企业主要承担四大职能：一是基础设施建设职能（建筑施工类平台），二是融资职能（公益类、土地等重资产平台），三是国有资产管理职能（金控或控股管理类平台），四是投资职能（政府产业投资类平台），目前主要面临转型需求的是基建类、融资职能类平台。

　　近两年随着政府融资政策全面收紧，政府投融资平台以政府信用为担保的融资行为受到全面制约，这也意味着，地方政府投融资平台在政策法规层面失去了一个最重要的信用背书，融资能力大大减弱。平台公司转型面临两大压力：承担政府隐形债务压力、政策限制的融资压力，但同时平台公司拥有三大独特优势：地方融资平台积累的地方建设经验和关系网络，包括进行非营利性质的基础建设领域的投资经验，与当地政府、银行长期的合作关系，以及拥有大量存量资产。

　　自2010年首次出台规范融资平台公司政策至2018年以来，政府就地方融资平台公司的强监管措施频出，明确提出了剥离地方融资平台公司的政府融资功能，并不断提出一系列强监管措施。前几年政府平台公司的投融资再度放松，各地方政府通过设立新的项目公司等方式进行融资，进一步加大了地方政府的隐形债务。虽然2017年又陆续发布财预50号文、87号文等文件，针对政府平台公司的投融资进行相应限制，与稍前的43号文，为防范发生系统性金融风险，2018年财政部下发23号文，从资金供给端开始约束地方政府及其平台融资。此文件实际上是针对金融业，从源头遏制政府平台公司肆无忌惮的投融资行为。23号文将彻底切割地方政府对政府融资平台的隐形担保，将实行更为市场化的方式进行运作。通过“四个不得”、限制明股实债、资本金穿透以及经营性现金流还款等方面，对金融企业为政府融资平台融资进行约束。

　　地方政府投融资类公司面临的八大风险

　　地方政府融资平台公司的建立，虽然能够解决地方政府财政紧缺的问题，但是在传统地方融资平台公司的发展模式下，其带来的经营风险及社会矛盾也愈发明显。一些地方政府依托政府融资平台等方式举债已接近极限。具体的风险来源及种类主要有：

　　第一，出资风险。这些公司实收资本主要是财政直接拨款、划转股权债权、划拨土地等资产形式组成。成立初期普遍存在设立手续不完善、出资不实的情况，甚至有融资平台公司存在公司设立时以搭桥贷款作为资本金，债务融资后再以各种名义抽回的情况。后来发现，非货币资产出资存在的问题较多，特别是土地违规操作的担保风险很大，土地入账评估价值大幅度偏离基准地价等等。