推进我国税收制度治理体系现代化

党的十九届四中全会提出，坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。当前我国正处于改革攻坚期，结构性、体制性、周期性问题相互交织，“三期叠加”影响持续深化。为此，应坚持以深化供给侧结构性改革为主线，科学稳健把握积极财政政策逆周期调节力度，健全以税收等为主要手段的再分配调节机制，强化完善直接税制度并逐步提高其比重，优化中央和地方政府间事权和财权划分，加快推进构建税收制度治理体系现代化，以期把我国税收制度优势更好地转化为国家治理效能。

我国现行税收制度体系概况

1994年我国分税制改革实施以来，建立完善了以流转税和所得税为主体，资源税类和财产税类辅助配合，多税种，多层次调节的复合税制体系。

我国现行主要有17个税种，大致可分成五类：一是流转税类，包括增值税、消费税、关税和烟叶税。二是收益税类，包括企业所得税和个人所得税。三是财产税类，包括房产税、城镇土地使用税、车船税、船舶吨税。四是资源税。五是行为税类，包括城市维护建设税、土地增值税、车辆购置税、印花税、契税、耕地占用税。与此同时，按照负税人与纳税人是否一致，可分为直接税和间接税两大类。我国现行实施“双主体”税制结构，即流转税和所得税均为主体税种。流转税和所得税作为我国税收收入的最主要来源，以其为双主体设置税制体系。

我国现行税收制度体系的不足

（一）税制体系政策设计的科学性有待进一步完善。一是税制结构以间接税为主体，直接税占比低。我国实行以间接税为主体的税收制度，约70%的税收收入来自增值税、消费税和关税等间接税，直接税占比远低于间接税。税收的自动稳定器作用发挥不充分。二是税收的调节收入分配功能有待增强。如，增值税调节收入分配的效用仍较弱；个人所得税实行综合和分类计征相结合的征收模式，实行不同的税率、扣除标准，难以全面体现量能负担原则，不同类型所得的税负差异较大，税负的公平性问题有待解决，“抽肥补瘦”再分配功能有所弱化。三是税制匹配经济发展方式转变有待增进。如现行资源税税率低、涵盖范围窄，在发展绿色经济、促进企业节能降耗等新经济模式方面调节力度不大。

（二）地方税体系有待进一步调整完善。一是地方主体税种缺位。继“营改增”全面实施后，原营业税变为改征增值税，成为中央地方共享税种，地方税主体税种缺失。就目前其他地方税税种而言，若不考虑共享税，由于税源较分散、收入不稳定等因素，地方税税收收入规模普遍较小，一时难以成为新的主体税种。中央与地方间财权事权不平衡问题有所显现。二是税权划分有待合理。依据我国现有法律法规规定，现行税收立法权高度集中于中央，地方政府仅有对城镇土地使用税、耕地占用税、房产税等税种具有税目税率调整权以及对少数地方税具有税收减免权，没有税种设置权。高度集中的税收立法权较难兼顾不同区域经济发展的不平衡及“一带一路”建设需要，降低了地方政府因地制宜进行调控的优势性。三是央地间税收收益权仍不平衡。从收入数量角度看，近10年来中央税收占全部税收的比重，仅有2015年略低于50%，二者占比“剪刀差”呈现扩大趋势。虽然中央会依据各地缴税等经济情况综合考虑给予地方一定额度的税收返还，且在目前大规模减税降费背景下进一步加大中央补助收入拨付力度，但税收返还比例多是每年予以调整，中央补助收入来源不稳定。

（三）税收立法与税收职能匹配有待进一步平衡。一是税收立法层次偏低。我国宪法中关于税收的条款仅为第五十六条规定：“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务”，除此之外，找不到关于纳税人权利的相关规定。立法级次低客观上给税收征管及税收功能发挥带来制约。二是税收立法缺乏系统性、协调性。目前尚未建立起由税收基本法统领、实体法与程序法相协调、各层次税收法律法规相衔接一致的有机体系，使得我国税收在担负调节宏微观经济运行、维护和促进社会公平等方面的功能难以充分发挥。三是区域性税收优惠缺乏法制性。我国现行大部分税收优惠政策以行政法规、部门规章的形式存在，仅有极少数优惠政策存在于税收法律条文中。税收优惠虽然实施效率高、针对性较强，但行政色彩较浓，给稳定经济发展、维护法制统一、公平收入分配等带来了不利影响。

推进税收制度治理体系现代化的路径