土地要素市场化改革对中国经济发展的重要性

经济观察网 记者 陈月芹 “新一轮的土地改革，其伟大意义不亚于80年代农村承包制改革，也不亚于90年代初的土地批租市场的改革。”5月11日，中国国际经济交流中心副理事长黄奇帆在第16期浦山讲坛上，做了“土地之重——解析土地要素市场化改革”的主题讲座，这样评价土地要素市场化改革对中国经济发展的重要性。

4月9日，《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》(下称“意见”)出台，作为土地要素市场化改革配置文件，提出多项有关土地改革方向的具体措施，包括城乡建设用地指标审批权下放到省级，建立健全城乡统一的建设用地市场，探索建立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制等。

如何解读此次土地要素市场化改革的整体思路?随着户籍制度的放开，未来城乡发展走向何方?土地征收制度和配套改革又应该如何做?曾主导重庆“地票”改革试验的黄奇帆在两小时的直播中讲述了他的思考和探索。

以下根据黄奇帆演讲内容整理

用地审批权下放

3月12日，国务院颁布了授权和下放用地审批权的决定，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的审批事项，授权省一级地方政府批准，同时试点将永久的基本农田转化为建设用地，国务院批准土地征收审批事项，北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、广东、重庆八个省市作为首批的试点，未来试点到一定阶段，这一做法也会推广到其他省市。

第一，建设用地审批权下放，是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。以往由于建设用地审批层级高、审批周期长，审查环节多、审批效率低的问题，不利于重大项目及时落地。这时候深化用地审批制度、简政放权，坚持了问题导向，进一步优化各级政府的职责分工，切实提高行政效率。

第二，建设用地审批权下放，是贯彻落实党中央国务院放管服改革要求和优化营商，环境决策的内在应有之义。

第三，下放用地审批权，是促进投资项目落地的重要举措，赋予省级人民政府更大的用地自主权，提升用地保障的及时性，为推进投资有效落地，促进高校保障，实现经济社会发展目标提供了政策支持。

如何理解下放用地审批权对土地资源配置、产业布局和城市群发展的影响?

第一，进一步优化土地资源配置，但并不会导致大规模建设用地新增，也就不会造成土地规模使用大幅度的扩张。因为中央下放建设用地审批权的决定，重在布局调整，目的是提高效率，而不是建设用地规模、增量。

审批权虽然下放给了地方，但国家对于十分珍惜合理利用土地的原则，最严格的耕地保护制度和守住耕地保护的红线的要求没有放松，只是把这一原则要求落实给了省级的政府。未来在各级国土空间规划、土地供应计划、空间用途管制的约束下，建设用地供应的关注重点，主要是挖掘存量、控制增量。

第二，这一场改革会加速产业项目落地，促进试点省市基建建设。过去很多产业项目因为审批时间过长，审批的流程过于复杂，导致项目迟迟落不了地。很多基建项目因为占用基本农田，需要报国务院审批，这次审批权下发后，试点城市可灵活处理产业项目、基建项目，特别是北上广深等中心城市的发展会进一步加快。

第三，下放用地审批权会进一步促进城市分化格局重塑。审批权下放的8个试点省市都和中国最大的城市群紧密相关，京津冀城市群、长三角城市群、粤港澳大湾区、成渝城市群等。此次审批权下放将促进城市群和中心城市的建设空间扩张，改变城市群土地供给的格局，改变土地资源配置的理念，城市格局将迎来新的较大的变化。

建立健全城乡统一的用地市场

《意见》提出，要建立健全城乡统一的建设用地市场。实际上这是中国土地市场化改革一直以来的方向，但是多年来推动这一改革却困难重重。难点症结究竟在哪?还需要哪些配套措施?

长期以来，我国城乡土地实行双轨制管理，导致城乡土地二元结构并立，城市土地属于国家所有。自新中国成立以来，经历了有偿征用、无偿划拨、有偿出让三个阶段。

在新中国成立初期，城市土地实行有偿租用，使用土地必须要向国家交纳租金。1954年以后，根据计划经济安排，经政府批准，占用土地不再向政府交纳租金，土地经管理进入了无偿划拨的阶段。

改革开放以后，土地行政划拨弊端逐渐显现，国家开始实行土地有偿使用制度的改革，最终形成现有城市国有土地有偿使用机制，也就是1990年以后在全国推开的土地制度。

城市土地是国有的，农村土地是集体的，城乡土地拥有不同配置方式和土地增值收益在城乡间分配不均的问题，带来了一系列的突出表现。