王雍君：新冠疫情给预算改革带来哪些启示？

作者|王雍君（中央财经大学政府预算研究中心教授、主任）

“中国在此次防控新冠疫情中的上佳表现赢得了国际社会的广泛赞誉，但公共预算承受的巨大压力将不可避免地影响公共财政的健全性，进而对疫情后的经济社会的诸多方面产生深远影响。幸运的是，若能把新冠疫情的三项启示融入预算改革议程，坏事也会变成好事。三项启示即风险意识的预算储备、展望意识的中期财政筹划和绩效意识的结果导向。”

从2013年十八届三中全会《决定》把预算改革列为财政改革的三项重点之一开始，公共预算在国家和地方治理中的特殊重要性得到进一步确认，但主要由于缺失系统的改革观和切实有效的指导原则，目前取得的改革成果依然有限。突如其来的大规模新冠疫情暴发，给我们提供了反思预算改革和设计更好改革议程的机遇，有助于引导我们把非常重要的三项启示融入新的改革议程。

首要的是“风险预算”意识。常规预算的局限性在这次疫情中更加暴雷无遗，这就是基于“标准数量*标准价格=常规预算”的投入导向预算体制。在这里，数量和价格都具有相当的确定性。典型地如薪金预算：公务员的编制人数（标准数量）和年均薪金（标准价格）均可提前预见，因为确定性程度很高。差旅、办公、多数投资项目的建设与运营等大致如此。

常规预算明显地不能适应风险环境带来的治理挑战，因为风险、尤其类似新冠疫情这样的大型风险事件使人防不胜防。这里没有确定的标准数量，也没有确定的标准价格；有的只是“风险概率”和“风险后果”，两者都具有高度的不确定性。尽管如此，风险概率和风险后果依然可以、并且应该加以“预算”。标准公式是：“风险后果*风险概率*财政分担比率=风险预算”。

举例来说，假如此次新冠疫情的风险概率为100年一遇，即各年的风险概率为1%；如果某个城市的最大风险损失（后果）为1,000亿元人民币，其中财政分担的比例为70%，那么，相应的风险预算=1,000亿元*1%*70%=7亿元。在实务上，这意味着该城市必须在风险事件实际发生的情况下，能够拿出7亿元的财政资金用于抗击风险，并且足够提前地做好“钱从何来”的准备。

目前各级政府明显地缺失这个预算理念与制度安排。2015年开始实施的新《预算法》规定按支出总额1-3%提取预备费的机制，最多只能应对小型风险或不确定性事项。

“风险预算”还有另一个含义：“积极”财政政策本身不能作为财政政策的合理目标；财政政策的合理目标必须是财政可持续性。

有许多方法衡量财政可持续性，最基本的方法很简单：跨年度财政平衡。这写进了新《预算法》，但真正的问题在于实施：在通常为3-5年的经济景气循环期间，经济增长相对较高的年份必须形成预算结余——比预算平衡要求更高，并且足以弥补增长率相对较低年份的财政赤字，即以预算盈余偿还相应的债务本息。这是真正意义上的“逆周期规则”，也是宏观财政政策唯一在逻辑上合理的指导原则。遵循这一原则意味着“积极”（刺激或扩张）财政政策最多不应连续超过5年，否则就变成了顺周期规则；这个规则不合逻辑，而且堵住了预算盈余之门！

堵住了预算盈余之门，也就堵住了风险治理所要求的风险储备之门。足够的风险储备太重要了。不难设想，个人或家庭若没有盈余现金流应对风险支出，情形会有多么糟糕。当然，政府可以借债，也可以印发钞票，但这些偶尔为之尚可，若成习惯，则制造的问题将远多于需要解决的问题。

当然，在目前应对新冠疫情和经济压力的环境下，扩大财政赤字和债务是必要的，但不应持续多年如此，否则，写进了新《预算法》的“跨年度平衡”规则就形同虚设。财政赤字和债务主要不在“多高”，而在于是否可持续。易言之，最重要的是“财政赤字的可持续性”，而不是赤字多高合适。更一般地讲，需要结合宏观经济条件和收入预测评估财政可持续性，焦点是满足预期的经济增长率高于利率。在实务上这意味着遵循底线原则：为赤字融资的债务资金必须用于投资，并且投资项目的回报率不应低于利率。进一步的问题随之而来，哪里能找到足够多的此类项目？