王雍君：应对新冠疫情的预算改革 锁定两项最大红利

作者|王雍君（中央财经大学政府预算研究中心主任、网易研究局专栏作家）

空谈无益不虚。谈论国家治理和公共预算这两个攸关国计民主的重大主题时，尤其如此。改革事业千头万绪，但可被用于改革的资源有限。这个事实也启示学界人士当以惜字如金的态度，简明扼要地澄清思路和观点，尽量不要泛泛而谈或过于琐碎凌乱或废话过多；并且所表达的思路与观点应尽可能有助于激发洞见与社会共识，从而能够为设计与实施更好的改革议程做出贡献。

王雍君

秉承这一理念，本文将致力阐明长期被忽视的一项大思想：只是在改革议程锁定“预算申请大排队”和“确保全面的支出整合”时，预算改革为国家治理带来的改革红利才会最大化，并且最为确切。

纵观人类的改革史可知，举凡意义非凡的改革都与某些重大事件有关。现在，尚未结束的新冠疫情正在扮演这一角色。为应对史上罕见的冲击，许多国家已经并将继续采取财政棘手和其他措施，配合以体制机制改革。中国自然也不例外。

这里有两个互补的焦点：扩大支出（包括税收支出），以及体制机制改革。本文将努力证明，单纯扩大支出的效果有限，除非以上述两个方向的体制机制改革予以保障。两者共同构成预算制度改革的核心命题。

就其潜能和特质而言，预算制度是国家治理体制的核心和基石，其重要性显著地超越除政治体制以外的其他所有体制机制。以此言之，没有切中要害的预算制度改革，很难想象治理改革能够取得成功与成果，只有那些无需花钱的事项例外，比如禁止尾气污染排放超标的机动车通行。

一般地讲，货币政策在应对经济过热引发通货膨胀方面，效果好于财政政策。但眼下乃至未来若干年中，国家治理面对的第一要务是恢复经济和保增长，因为这是解决复杂棘手的其他治理难题的主要前提。在这里，财政政策的重要性压倒了货币政策，尽管货币政策和其他政策也很重要，并且需要协调配合才能达成最佳整体效果。

财政政策的重心是公共支出，预算也是如此。为应对新冠疫情冲击，可以预料今年和未来若干年的支出将大幅增加，相应带动债务和赤字增加。就恢复经济和强化公共卫生等关键服务领域而言，此举不仅具有逻辑合理性，就实践而言也是必要的。与以往应对大型冲击的情形类似，此次财政刺激的“亮点”将依然是新增投资项目，包括项目数量和投资的总规模。在应对2008年全球金融危机冲击时，此举给人们留下了深刻印象。

然而，在国家治理意义上，需要集中精力应对的既不是应否扩大支出和投资，也不是规模多大合适；而是需要怎样的预算机制和改革议程，才能充分发掘“四两拨千斤”的神奇效果。在可预见的未来，这理应作为国家治理和预算改革最核心的命题。“最大改革红利”也将由此而来。

“四两拨千斤”的真实含义是确保“把钱花好”。目前四本预算的总支出已经超过GDP的1/3。在此意义上，中国是世界上典型的预算大国。但是，支出规模和“把钱花好”是两个截然不同的概念，“重支出规模”和“重支出效益”代表两种截然有别的治理范式和思考结构。由于某些可以辨识的原因，实践中的规模关注远远压倒了效益关注。

不妨先说说“效益”这个中国式高频率术语。我们不重视效益吗？非也。我们非常重视效益，否则，就很难理解多年来那么多政策文件为何反复强调效益，包括经济效益、社会效益和环境效益。

那么，我们的“效益观”究竟存在什么瑕疵？

答案是：在国家治理和公共预算领域千差万别的效益来源中，瑕疵集中体现为未能准确辨识两个最重要的效益来源：一个是预算过程的政策选择机制，另一个是把这些选择转换为预算安排的机制。这两个治理机制的缺陷长期损害治理，引发种种非意愿后果，但因其隐秘性而长期被低估或忽视，以至很难进入主流的治理话语，至今如此。在这种情况下，将其纳入改革议程并置于优先位置变得非常困难。鉴于潜在的改革红利如此之大，但如此隐秘且难以体现短期政绩，若没有广泛共识的形成，纳入主流改革议程实属不易。考虑到世俗压力，尤其如此。