王雍君：财政政策“更加积极有为”的学理基础解读

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作者|王雍君 （中央财经大学政府预算研究中心主任、网易研究局专栏作家）

摘要 只有当财政政策的综合目标瞄准财政纪律、配置有效性和运营绩效时，“更加积极有为”才可望充分实现，进而对作为发展政策综合目标的增长、平等和稳定目标做出最大贡献。以此言之，财政政策与预算决策的制定过程仍有系统改进的巨大空间。

王雍君

2020年《政府工作报告》和预算报告中，财政政策的基调被确定为“积极的财政政策要更加积极有为”，财政赤字率升至3.6%以上，增加赤字支出和增加特别国债发行各1万亿元，并规定通过特殊转移支付将资金直达基层，主要用于保就业、保基本民生和保市场主体，包括支持减税降费、减租降息、扩大消费和投资等。

考虑到事关重大，对这项政策的焦点——“积极有为”——做适当的学理解读是必要的，因为这有助于激发弥足珍贵的洞见，这些洞见对系统改进财政政策制定、执行和评估至关紧要。

不言而喻，解决日益困难、复杂和麻烦的当代治理问题需要花很多钱，在应对新冠疫情冲击的大背景下尤其如此；然而，比资源和支出规模本身重要得多的是公共政策的质量。首要的是政策制定的质量，其次是政策执行的质量。在这个世界上，看不见的往往才是最重要的。在这里，看得见的是支出、债务、赤字规模以及资金被用于何处，看不见的是政策制定与执行的质量。一旦建立起“看不见的往往更重要的”初步意识，透过现象看本质的能力就前进了一步，改进政策质量也可由此起步。

以下围绕这一主题的讨论，旨在揭示财政政策“积极作为”的确切含义。为此，从简要陈述公共政策的“组合包”和适当目标开始是适当的。

当代社会中，政府发挥作用的基本方式就是制定与实施公共政策。公共政策分为三个层级：一般发展政策、部门政策和财政政策。一般发展政策界定了“什么构成发展”：发展就是增长、平等和稳定的结合；增长意味着蛋糕做大，平等意味着蛋糕的公平分享，稳定则表明两者皆可持续。非常重要的是：三个目标并非仅指经济维度，也包括健康、知识、创新能力等维度。易言之，“发展”不只是经济发展，还是社会和其他领域的发展。公共政策制定与报告依托的发展观，必须是完整的和健全的发展观。

“发展=增长+平等+稳定”的铁三角公式表达了一般发展政策的三个综合目标；“发展是硬道理”的名言约束和引导公共部门协调一致地全面追求这三个综合目标，确保没有任何一个被忽视而成为短板。全面追求根植于系统论的基本原理：系统的整体功能取决于其最薄弱的一环（短板）。

政策组合包的第二个层级是部门政策，大多对应政府职能的各个特定领域，通常对应公共支出的功能分类（function classification），比如公共教育、医疗卫生、环境保护和农业政策。一般发展政策的三个目标都是综合性的，必须通过分解为特定目标并与相应的部门政策联结起来，才能达成。举例来说，对经济增长目标而言，相应的部门政策涉及农业、制造业、服务业等各个领域。部门政策作为一般发展政策的政策工具发挥作用。逻辑关系是：一般发展政策约束和引导部门政策，部门政策从属和支持一般发展政策。

部门政策（sector policies）有两个类型：一类无需花费公共资金，另一类必须花费公共资金。前者称为象征性政策，大多为行政规制类政策，比如禁止某些产品出口、禁止某些产能过剩领域增加新的投资项目。这类“发号施令”的政策相对较少，因为多数部门政策属于需要诉诸公共支出推动的实质性政策。这些支出的资金来源要么是税收或非税收入，要么是公共债务，要么是减税降费，要么是其中的某种组合。以下所称部门政策均指实质性部门政策。

依赖公共支出与融资加以贯彻这一事实本身，足以表明部门政策与财政政策必须在清晰区分的基础上紧密结合起来，才能共同为发展政策的综合做出最大贡献。在这里，逻辑关系是：一方面，财政政策必须能够有效地约束与引导部门政策，使其与发展政策的综合目标保持一致；另一方面，部门政策必须能够财政政策创设适当基础，包括清晰明了地详细陈述其政策目标、尽可能量化并确定优先性排序，以及工具、方法和方式择优，这对提高财政政策质量非常重要。