减税降费和优化税收营商环境关键要谨防税收优惠“滥用”

　　2019年12月召开的中央经济工作会议指出，要“坚持稳中求进工作总基调，坚持以供给侧结构性改革为主线，推动高质量发展”；要“深化财税体制改革”；要“巩固和拓展减税降费成效”。按照推动高质量发展的要求，2020年减税降费和优化税收营商环境，都应谨防税收优惠“滥用”；按照税收法定主义原则的要求，不断规范税收优惠，稳定微观经济主体对税收政策的预期，推动社会经济可持续发展。

　　一、在我国营商环境不断改善和更大规模实质性减税降费深入推进的背景下，我国经济下行压力依然较大

　　近年来，我国各级政府高度重视营商环境的改善。根据世界银行最新发布的年度《营商环境报告》，中国营商环境全球排名在2018年大幅提升32位的基础上，2019年再次提升15位至全球第31位，连续两年成为全球营商环境改善幅度最大的10个经济体之一。为了不断完善营商环境、使企业轻装上阵，2019年我国进一步实施了“更大规模的减税降费”，全年减税降费规模预计将达2.3万亿元以上，各类企业受益匪浅。

　　但是，受国内外多方面复杂因素的影响，我国经济下行压力依然较大，2019年分季度看，一季度增长6.4%，二季度增长6.2%，三季度增长6.0%。如果“更大规模减税降费”还不足以扭转经济下行压力，原因可能包括：第一，经济下行压力过大，减税降费不足以对冲经济下行的压力；第二，减税降费的规模和力度可能还不够；第三，减税降费真正发挥作用需要经过一定的“时滞”；第四，减税降费的政策选择可能需要调整。并不能因为我国间接税比重高，就要降低间接税、提高直接税，这是长期改革方向，但却未必是应对经济下行压力的短期“对症之药”。

　　二、真正对企业投资决策起决定性作用的还是市场投资前景

　　企业等微观经济主体投资经营的决心主要取决于对社会经济发展的预期，但2019年国际经济形势复杂严峻。国际货币基金组织（IMF）2019年1月在瑞士达沃斯宣布将2019年世界经济增速预期下调至3.5%，这是近三年来的最低增速。融资环境收紧、贸易不确定性、英国“硬脱欧”等风险等都被认为是经济下行的触发因素。国际货币基金组织强调，全球扩张减弱。预计2019年、2020年全球经济增长将分别放缓至3.5%和3.6%，比2018年10月的预测分别降低0.2和0.1个百分点。这在一定程度上影响了企业进行投资经营的积极性与乐观性。

　　此外，税收则是影响企业投资经营的重要因素。企业投资前景好、能盈利，即使征税、企业也要投资，毕竟税收是企业投资经营的必要成本；但反之，如果投资市场前景不确定性过大，即使减税，企业也不愿意做亏本的买卖。我国减税降费的“主菜”是增值税。增值税是间接税，税负最终大多转移给了终端消费者。因此，降低增值税，最终会降低终端消费者的负担，有助于增加他们的可支配收入，进而缓解经济下行压力，但政策传导的路径和“时滞”较长。企业作为“过路财神”，“税感”不强，进而对企业投资决策等影响不够直接。现实的困境在于，我国企业所得税和个人所得税相对于经济的规模相对较小，政策空间也相对较小。

　　党的十九届四中全会全面分析了我国国家治理体系和治理能力的现代化建设问题，要坚持和完善社会主义基本经济制度，推动经济高质量发展。其中特别强调，中国特色社会主义制度是党和人民在长期实践探索中形成的科学制度体系，我国国家治理一切工作和活动都依照中国特色社会主义制度展开，我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现。在此基础上，我们要思考如何在我国建成实现国家治理体系和治理能力现代化的税制。

　　当前，中国特色的社会主义税制结构不完全是直接税与间接税的逆转、个人所得税与企业所得税之间的“逆转”。中国当前间接税为主的税制结构，是中国当前的社会经济发展阶段、税收征管水平、纳税人承受程度、税负在统筹纳税人负担与政府财政宏观调控的需要等诸多因素制约、限制的前提下长期形成的，具有一定的合理性，因而不是可以一朝一夕可以一蹴而就改变的。换句话说，直接税比重的提高也将是一个长期而缓慢的过程。我们还是要立足于我国间接税主体地位的这一长期状况来分析如何实现国家治理体系和质量现代化。也就是说，中国的税制如何与我国政治经济相适应、相协调、收入有保障、调控有力，值得深思。