中航证券：美股风险偏好的恢复可能需要更长时间

　　一、美国颁布紧急状态属于权力制衡之下的有限集权模式

　　美国民主政治制度设计的一个重要特点是“制衡”，即权利不向任何环节集中，而是各环节相互制约，“三权分立”就是典型的代表。美国宪法将权力一分为三，实质为权力制衡，防止权力的集中与滥用。美国国会是国家最高立法机构，由参议院、众议院构成；美国总统拥有行政决策权；最高法院拥有司法权。民主与制衡意味着各项政策的出台往往要经过反复的协商、博弈与妥协的过程，这在一定程度上降低了美国政治决策与执行的效率。但美国的政治制度在坚持以“民主与制衡”为底色的同时，也通过一系列机制确保了在紧急时刻，其政治体制能够具有一定的灵活性。宣布“紧急状态”这一制度就是美国政治制度具有灵活性的典型体现。

　　美国宪法第二条规定“行政权属于美利坚合众国总统”，该条款确立了总统作为行政首脑的地位和权力。总统指挥与监督内阁各行政部门施政，各部门的部长与各独立机构的首长是相关职能领域的总统顾问，均不得违反总统的意志与政策。20世纪以来，美国总统权力与地位显著提升，危机时期行使的权力大于平常时期，在对外事务上的权力大于对内事务。美国宪法授予总统的权力包括行政权、立法倡议权、议案否决权、外交权和军事权，国会可以通过立法将某些决定的权力委托给总统，紧急状态时期授予总统行使特别权力，制定框架性法律（区别于一般法律）对总统权力赋予宪法地位。

　　美国总统在宣布进入紧急状态上拥有较大的自由裁量权，紧急状态令是总统单边行政行动权力的体现，但这并不意味着期间总统行为完全放任。

　　早期总统有权宣布国家紧急状态，而不必限制其范围或持续时间，无需引用相关法规，也无需国会监督。1952年，扬斯敦钢管公司诉索耶案中，美国联邦法院判决总统杜鲁门国家紧急状态时期侵犯了国会立法权，表明在对外政策方面不会偏袒总统，总统在紧急状态期间施政依然要受到内部权力制约。

　　1976年国会通过了《国家紧急状态法》，终止了此前（应对大萧条、朝鲜战争、邮政罢工、尼克松冲击）仍在生效的国家紧急状态，此后总统宣布国家紧急状态必须立即通知国会，指明依据的法律条款，并定期向国会报告，紧急状态应在宣布一周年之日自然终止。国会在6个月后必须审议是否终止国家紧急状态，国会可以动用共同决议终止紧急状态，但总统认为必要，仍可宣布新一轮紧急状态。这一法律条款虽然没有实质上削弱总统的单边权力，但通过限制紧急状态时限表明总统权力实行仍然要受到国会权力制衡。

　　同时，总统的这一权力还会受到国会、法院、地方州政府、利益集团、舆论、选民不同程度的制约，如：拨款权完全属于国会，总统动用国库资金必须得到国会两院确认；国会还保留弹劾权，众议院享有弹劾权，参议院拥有审核弹劾总统的权力。

　　综上，美国总统通过宣布紧急状态能够实现一定程度上的集权，这种阶段性的、权力制衡之下的有限集权模式，为美国政治制度提供了一定的灵活性。

　　二、美国紧急状态背后的综合应急管理体系与法律框架

　　（1）经历数十年的发展，美国逐步确立了总统领导下多部门协同综合应急管理体系

　　二战后，美国联邦政府陆续成立了一些部门来应对各类灾害，但这些机构各自独立运行，它们之间并没有形成协调性的规划。同时，随着朝鲜战争、苏联核武器威胁等一系列事件导致冷战加深，美国更倾向于关注民防问题，国防部负责所有民防项目，民防预算的增加或削减主要取决于受冷战威胁的程度，这种情况在肯尼迪政府期间达到最高峰。

　　70年代古巴导弹危机的解决，核战争的威胁逐渐消退，美国开始实行综合应急管理模式。标志性事件是1979年联邦紧急事务管理局（FEMA）的成立，对地方分散的应急管理部门和项目进行重组。同时，国会也增加了不同的法案与项目，包括对1974年的《减灾法案》（Disaster Relief Act）的修订，1988年国会通过《斯塔福德减灾和紧急援助法》规定了紧急状态的宣布程序，明确了公共部门救助责任，概述了各级政府间的救援程序，授权FEMA在“自然灾害”期间向州和地方政府提供应对灾难的援助。国会专门预算财政拨款设立减灾基金（DRF），由FEMA进行管理必要时调动联邦基金协调国家减灾行动，2020年2月末减灾基金结余348.4亿美元。