施懿宸：绿色金融助力财政提质增效

　　文/意见领袖专栏作家 施懿宸、梁楠楠

　　绿色金融科技的突出优势在于其衡量范围广，不仅只有经济效益，同时还包含社会效益和环境效益的评估和监督，符合财政资金绩效的评估需求，尤其是对环境指标有要求的生态环境领域的财政资金。

　　摘要 当前我国各部门零基预算能力不足，未充分落实财政绩效管理，导致财政支出结构固化，财政经费浪费现象严重。此外部分领域自我“造血”能力不足。疫情的发生加剧了财政收支矛盾，在内外经济形势不明朗的形势下，未来财政政策将承受较大压力，财政政策亟需提质增效。我国自2016年以来全面推进绿色金融体系建设，计划通过系列政策和制度安排，纠正市场价格体系下环境外部性无法被内生化的缺陷，以引导社会资金投向绿色产业。财政政策与绿色金融有契合的理念和目标。绿色金融的理论构建和实践探索则为财政政策打破固有思维，实现提质增效提供有益思路，主要体现在ESG绩效管理和投资评估方法学、创新绿色投融资机制等绿色金融手段可通过市场化手段缓解财政支出的压力，以及为政府性基金创造超额投资收益。

　　关键字 财政政策 绿色金融 提质增效

　　一、疫情下的财政承压

　　疫情加剧财政收支矛盾。日前，财政部公布了2019年的财政收支情况。由于空前的2万亿元减税降费，2019年一般公共预算收入19万亿元，同比增长3.8%，其中税收15.8万亿元，同比仅增长1%，均创30年来最低增幅。同时，2020年2月18日国务院常务会议决定，为抵冲疫情对企业带来的影响，将史无前例地实行阶段性减免企业社保费、医保费和实施企业缓缴住房公积金政策，预计减费规模将超万亿元。

　　虽然财政的整体约束在不断变大，但是财政的刚性支出却有增无减。图1可见自2009年来，财政赤字不断扩大。2019年国家财政支出共计23.89万亿元，同比增长了8.1%，财政赤字达创纪录的4.8万亿元。教育、社保、城乡社区、农林水科目的财政支出均超过了2万亿元。此外，2020年截至3月2日，中央和地方各级财政已为疫情安排防控资金超1087.5亿元，已占2019年全年卫生健康支出的6%，随着疫情持续时间拉长，可以预计2020年卫生健康领域支出也将大幅度增长。此外，财政部已表示将通过加大转移支付力度保障受疫情影响较大区域的基本民生。

　　图 1 2009-2019年国家财政收支情况

　　数据来源：wind

　　此外，还有许多领域需要国家在节能环保领域的财政支出和占比也在逐年上升。表1展示了历年节能环保领域支出构成，其中仅污染防治、污染减排和能源节约利用三项支出费用超过了该科目费用的50%，2019年达到了创历史新高的7444亿元，但占总财政支持比例仍然较小。财政部表示，在2020年，节能环保将是财政支出的六大重点领域之一。

　　图 2 “十三五”期间节能环保财政支出及占比（单位：亿元）

　　数据来源：wind

　　二、财政支出结构矛盾原因分析

　　（一）财政支出结构固化是导致财政矛盾的主要原因。

　　过去十年，我国一直实行积极的财政政策。图2为2009年-2019年我国主要财政支出领域情况。可以看出十年间财政支出第一梯队为国家教育支出，社会保障和就业支出和城乡社区事务支出。第二梯队为农林水事务支出、医疗卫生支出和交通运输支出。其次为科学技术支出、环保环保支出和文化体育与传媒支出。所有支出科目均为呈稳定的逐年增长趋势，增幅波动很小。据此可以明显看出最近十来年财政支出项目结构固化和支出规模固化的现象。数据背后，存在着部门职能交叉重叠、利益固化、政府职能固化、零基预算能力不足等问题，导致财政支出调整空间受到压缩，支出结构严重依赖历史路径的问题。[1]

　　图 3 2009-2019年国家主要财政支出科目（单位：亿元）

　　数据来源：wind，财政部

　　（二）部分领域缺乏自我“造血”功能