中山证券首席经济学家李湛解读政府工作报告

　　2019年3月5日上午第十三届全国人民代表大会第二次会议开幕，审议2019年政府工作报告。本次政府报告既是对过去一年政府工作的总结，也是对2019年国民经济和社会发展行动方案的前瞻。以下主要分享我们初步学习本次政府工作报告后的六点体会：

　　第一，从经济发展目标来看，本次报告对于GDP增速目标给出了弹性区间，在保持政策灵活的同时凸显“底线思维”。本次报告与2018年政府工作报告中增长目标为6.5%左右不同，提出2019年目标是“国内生产总值增长6%-6.5%”。一方面，较上年调低了GDP的增速目标，这表明政府可能对GDP增速下滑的容忍度进一步提高；另一方面，6%的最低增速体现了经济增长“底线”，这可能意味着要完成“城镇新增就业1100万人以上，调查失业率5.5%左右，登记失业率4.5%以内”的稳就业目标至少需要6%的经济增长。充分就业需要的经济增长中枢由8%（所谓的“保8”）下降至6%，这也从侧面反应出近年来中国经济“减速换挡”确实带来了近年来较高质量发展。从当前中国经济发展的阶段性矛盾来看，对GDP增速目标给出弹性空间，在保持政策灵活的同时凸显“底线思维”。可以预见，政府的经济目标有望在未来进一步朝着这一方向转变。

　　第二，整体而言，我们认为今年的政府工作报告最大亮点在“降成本”。本次报告首先回顾了过去一年中国经济取得的瞩目成绩、政府工作的八个主要方面，并提出2019年我国经济社会发展总体要求和政策取向。从报告中公布的各项重要宏观经济数据可以看出，过去一年中国经济取得的成绩令人瞩目，超额完成过去一年制定的量化指标，政府的各项工作卓有成效，在内外环境剧变的2018年，这一成绩实属难得。从报告中阐明的2019年政策取向来看，本次政府工作报告的最大亮点在“降成本”。具体而言，报告较2018年新增多项量化指标，分别是“将制造业等行业现行16%的税率降至13%”、“将交通运输业、建筑业等行业现行10%的税率降至9%”、“下调城镇职工基本养老保险单位缴费比例，各地可降至16%”、“小规模纳税人增值税起征点从月销售额3 万元提高到10 万元”、“两年内基本取消全国高速公路省界收费站”、“一般工商业平均电价再降低10%”，“今年中小企业宽带平均资费再降低15%，移动网络流量平均资费再降低20%以上，在全国实行‘携号转网’”。相关政策可以“全年减轻企业税收和社保缴费负担近2 万亿元”。另外，“降成本”除了体现在减少宏观税负上的切实举措，对于其他一些制度性交易成本，报告中也有“政府部门做好服务是本分，服务不好是失职”、“让企业多用时间跑市场、少费功夫跑审批”、“建立政务服务‘好差评’制度，服务绩效由企业和群众来评判”等让人眼前一亮的表述。

　　第三，从相关配套政策的表述看，本次报告针对政府目标的弹性空间，提出“积极的财政政策”、“稳健的货币政策”与“就业优先政策”的组合。其中，就业优先政策而言，今告首次将就业优先政策置于宏观政策层面，强调“就业优先政策”要“全面发力”，凸显“稳就业”的重要。这可能意味着在2019年各项政策目标中，“保就业”是一个不能被舍弃的目标，其他一些有冲突的政策目标（如去产能等）可能会让位于充分就业这一政策目标。财政政策方面，强调“积极的财政政策”要“加力提效”。 本年度财政政策的赤字规模和赤字率较去年双双上升，财政支出结构进一步向地方倾斜的趋势加强。从财政赤字来看，今年的财政赤字规模为2.76 万亿元，其中中央财政赤字1.83 万亿元，地方财政赤字9300 亿元，均较去年有所提升。赤字率也从2018年的2.6%上调至2.8%，比去年预算高0.2 个百分点。在中国经济总体趋稳的大背景下，这种主动调节突出了财政政策的逆周期调节功能，如本次报告所言，这种调整“为应对今后可能出现的风险留出政策空间”。同时，中央对地方一般性转移支付增长率保持2018年的10.9%不变，但是地方专项债券（新增债）由去年的1.35万亿增加至今年的2.15万亿。财政支出结构进一步向地方倾斜，一则有利于化解央地财事权不匹配这一长期结构性矛盾。同时，这可能也与防范系统性风险的大背景下，中央将继续推进地方债务清理整顿的政策意图有关。货币政策方面，强调“稳健的货币政策”要“松紧适度”。今年报告对货币政策的广义货币M2和社会融资规模的表述来看，没有对其增长率做出约束，强调“广义货币M2 和社会融资规模增速要与国内生产总值名义增速相匹配”。而2018年的政府工作报告中的表述是“保持广义货币M2、信贷和社会融资规模合理增长，维持流动性合理稳定”。这种表述的转变相当于进一步解释了什么是合理增长，适度即合理。另外，关于去产能方面的表述，今年的工作报告相比去年显得模糊，没有给定具体指标，仅保留“市场化去产能”这样的表述。