地方政府债券公告 : 留坝县城农贸市场建设专项债券项目实施方案法律意见

地方政府债券公告 : 留坝县城农贸市场建设专项债券项目实施方案法律意见-3版   时间：2020年02月24日 14:40:39&nbsp中财网    

原标题:地方政府债券公告 : 留坝县城农贸市场建设专项债券项目实施方案法律意见-3版

陕西达聪律师事务所

关于留坝县农贸市场建设专项债券

法律意见书

陕西达聪律师事务所

二〇二〇年一月



陕西达聪律师事务所

关于

留坝县农贸市场建设专项债券

法律意见书

陕达律意字（2020）第001号

致：留坝县财政局

根据《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》）、国务院

《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号文）、《关

于印发的通知》（财库〔2015〕

83号文）、《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》（财预

〔2015〕225号）、《地方政府专项债务预算管理办法》（财预〔2016〕

155号文）、《财政部关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政

府专项债券品种的通知》（财预〔2017〕89号文）、《进一步加强财政

专项资金管理和改革的意见》（陕政发〔2013〕4号文）和《陕西省

财政厅关于印发的通知》（陕财办预〔2018〕11号文）等法律法规及

规范性文件的有关规定，陕西达聪律师事务所（以下简称“本所”）

作为留坝县农贸市场建设专项债券的特聘专项法律顾问，按照律师行

业公认的业务标准、道德规范和勤勉尽责精神，就本次专项债券发行，

出具本法律意见书。

本法律意见书由两部分组成，分别为第一部分引言及第二部分正

文。

1

目录

第一部分引言..........................................................................3

释义：...................................................................................3

声明：.................................................................................3

第二部分正文...................................................................................5

第一章本期发行............................................................5

第二章本期发行对应的投资项目..................................5

第三章项目融资与收益平衡....................................7

一、项目总投资........................................7

二、项目投资额、自有资本金及资本金到位情况....7

三、债券发行计划............................................7

四、偿还资金来源...............................................7

五、项目收益与融资平衡情况.....................................7

第四章发行文件及有关机构......................................8

一、相关信息披露文件.........................................8

目录

第一部分引言..........................................................................3

释义：...................................................................................3

声明：.................................................................................3

第二部分正文...................................................................................5

第一章本期发行............................................................5

第二章本期发行对应的投资项目..................................5

第三章项目融资与收益平衡....................................7

一、项目总投资........................................7

二、项目投资额、自有资本金及资本金到位情况....7

三、债券发行计划............................................7

四、偿还资金来源...............................................7

五、项目收益与融资平衡情况.....................................7

第四章发行文件及有关机构......................................8

一、相关信息披露文件.........................................8



2

二、可行性研究报告................................................9

三、实施方案评价意见、实施方案专项评价意见.....10

四、法律意见书.......................................................10

第五章项目风险及应对措施..........................................10

一、《可行性研究报告》中影响项目收益和融资平衡

结果的风险因素及风险控制措施...............................................10

二、其它风险及控制措施.........................................14

第六章结论性意见...........................................................18

二、可行性研究报告................................................9

三、实施方案评价意见、实施方案专项评价意见.....10

四、法律意见书.......................................................10

第五章项目风险及应对措施..........................................10

一、《可行性研究报告》中影响项目收益和融资平衡

结果的风险因素及风险控制措施...............................................10

二、其它风险及控制措施.........................................14

第六章结论性意见...........................................................18



第一部分引言





释义：

本法律意见书中，除非文意另有所指，下列词语具有以下含义：



本所指陕西达聪律师事务所

发行人指陕西省人民政府

《实施方案》指

《2020年陕西省汉中市留坝县城农贸市场专项债券

实施方案》

《可行性研究报告》指

中北工程设计咨询有限公司于

2019年

7月制作的《留

坝县城农贸市场建设项目可行性研究报告》

《实施方案评价意见》指

汉中四方有限责任会计事务所作出的汉四会审（专）

字（

2020）013号《

2020年陕西省汉中市留坝县城农

贸市场建设专项债券项目实施方案评价意见》

国发〔

2014〕43号文指《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》

财库〔

2015〕83号文指

《关于印发

的

通知》

财预〔

2015〕225号文指《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》

财预〔

2016〕155号文指《地方政府专项债务预算管理办法》

财预〔

2017〕89号文指

《财政部关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地

方政府专项债券品种的通知》

陕财办预〔

2018〕11号文指

《陕西省财政厅关于印发

的通知》



声明：

为出具本法律意见书，本所作如下声明：





1．本法律意见书仅依据截至其出具日中国大陆地区现时有效的

法律、法规、规章及规范性法律文件的规定而出具。

2．本法律意见书仅依据截至其出具日之前已经发生或存在的事

3





4

实及委托单位已提供的文件资料之相关信息而出具。

3．本所不承诺在本法律意见书出具日之后因客观情况或法律及

其解释的变更等因素对本法律意见书所产生的影响，不明示或暗示任

何超越法律的观点和意见。

4．本法律意见书仅就与2020年陕西省汉中市留坝县城农贸市

场专项债券项目有关的法律问题发表意见，不对会计、审计、资产评

估等专业事项发表意见。

5．对于本法律意见书至关重要而又无法得到独立证据支持的事

实，本所律师依赖于委托单位及有关政府部门、公司等出具的证明文

件出具意见书。

6．本所同意将该法律意见书作为本期债券发行必备的法律文

件随其他材料一同公开披露，并承担相应的法律责任。

7．本法律意见书仅供发行人为申请发行本期专项债券之目的

使用，未经本所书面同意，不得用作其他任何目的。

实及委托单位已提供的文件资料之相关信息而出具。

3．本所不承诺在本法律意见书出具日之后因客观情况或法律及

其解释的变更等因素对本法律意见书所产生的影响，不明示或暗示任

何超越法律的观点和意见。

4．本法律意见书仅就与2020年陕西省汉中市留坝县城农贸市

场专项债券项目有关的法律问题发表意见，不对会计、审计、资产评

估等专业事项发表意见。

5．对于本法律意见书至关重要而又无法得到独立证据支持的事

实，本所律师依赖于委托单位及有关政府部门、公司等出具的证明文

件出具意见书。

6．本所同意将该法律意见书作为本期债券发行必备的法律文

件随其他材料一同公开披露，并承担相应的法律责任。

7．本法律意见书仅供发行人为申请发行本期专项债券之目的

使用，未经本所书面同意，不得用作其他任何目的。

第二部分正文





第一章本期发行



根据《汇总实施方案》及《信息披露文件》，本期专项债券的发

行情况如下：



项目内容

发行人陕西省人民政府

发行金额4,000万元

发行期限20年

募资用途专项用于建设陕西省汉中市留坝县城农贸市场

还款来源

以项目自身收入偿还债券本息，收入包括农贸

市场功能分区的摊位、餐饮分区、仓储的租金

收入及停车场收入和市场管理费等收入。

发行依据

陕西省第十三届人民代表大会第三次会议批准

的《陕西

2019年财政预算执行情况和

2020年

财政预算草案的报告》，本项目发行金额在财

政部提前下达陕西省

2020年新增专项债务限额

内

发行审批待陕西省人大常委会审批



第二章本期发行对应的投资项目



项目

名称

留坝县城农贸市场建设项目

项目

概述

原农贸市场钢结构大棚的拆除，面积为

2,800㎡；新

建三层钢结构综合性经营用房，建筑占地面积为

4,000㎡，总建筑面积为

12,000㎡；新建综合农贸用房室内装

饰，总建筑面积为

12,000㎡；原建筑改办公、库房区室

内装饰，总建筑面积为

410㎡；原农贸市场四周建筑立面



5





项目概况

改造，面积为

4,000㎡；农贸市场景观环境提升改造，面

积为

4,880㎡；新增农贸市场环境导视系统；新增农贸市

场配套给排水、暖通、电力通讯、天然气管线。

项目投

资情况

本项目总投资

5,686.70万元，其中建筑工程为

4,847.56

万元，工程建设其他费用

517.26万元，基本预备费

321.89万元。

项目实

施的具

体方案

本项目已启动，目前正在前期准备。拟建周期为

12个月，

项目实施分为三个阶段：前期准备阶段，项目实施阶段，

项目完成阶段。具体如下：第

1～

4个月为前期准备阶段：

完成项目可行性研究报告论证及备案、初步设计及施工图

设计、前期准备等。该阶段安排工期为

4个月。第

5～

11

个月为项目实施阶段：完成项目主体工程建设；并完成照

明安装、调试，同时安排上岗人员并实施培训等工作。该

阶段安排工期为

7个月。第

12个月为项目完成阶段：整

备资料、验收。该阶段安排工期为

1个月。

立项与

批复

1、关于留坝县城农贸市场建设项目建议书的批复（留行

审发〔

2019〕

77号）

2、关于留坝县城农贸市场建设项目可行性研究报告的批

复（留行审发〔

2019〕

82号）

3、关于留坝县城农贸市场建设项目初步设计的批复（留

行审发〔

2019〕

90号）

4、关于留坝县城农贸市场建设项目选址意见的函（留自

然资函〔

2019〕

51号）

5、建设用地规划许可证

(留地字第

061729（

2019）006号

)

6、建设工程规划许可证

(留建字第

061729（

2019）028号

)

7、施工许可证

610729201910110102

项目业主

基本

情况

留坝县城市建设投资开发有限责任公司是在留坝县市场

监督管理局登记注册的国有控股公司，持有统一社会信用

代码为

91610729671543903U的《营业执照》，法定代表

人为龙永贵，注册资本

3460万人民币。

经营范

围及业

务许可

资质

城市基础设施和房地产投资开发建设、经营管理授权范围

内的国有资产。（以上经营范围凡涉及国家有专项专营规

定的从其规定）（依法须经批准的项目，经相关部门批准

后方可开展经营活动）

结论性意见

综上，本所经办律师认为，该项目已经取得相关批复文件；

该项目的业主留坝县城市建设投资开发有限责任公司依



6





7

法设立并存续至今，不存在依据法律、法规、规范性文件

应当终止、撤销或解散的情形，具备负责实施本项目的资

格。

第三章项目融资与收益平衡

一、项目总投资

本项目总投资5,686.70万元，其中建筑工程为4,847.56万元，

工程建设其他费用

517.26万元，基本预备费321.89万元，其中含：建设期利息

180万元，发行费用4万元。

二、项目投资额、自有资本金及资本金到位情况

根据本项目实际情况，为降低资金成本，减轻财政负担，留坝县

城农贸市场项目总投资为5,686.71万元。资本金1,686.70万元，

由留坝县财政支付，占总投资29.66%，专项债发行4,000.00万元，

占总投资70.34%。2020年发行专项债券4,000.00万元。

三、债券发行计划

发债的金额和发行期限

发行年份发行金额（万元）发行期限（年）

陕西省汉中市留

坝县城农贸市场

项目

2020年400020

四、偿还资金来源

以项目自身收入偿还债券本息，收入包括农贸市场功能分区的摊

位、餐饮分区、仓储的租金收入及停车场收入和市场管理费等收入。

五、项目收益与融资平衡情况

法设立并存续至今，不存在依据法律、法规、规范性文件

应当终止、撤销或解散的情形，具备负责实施本项目的资

格。

第三章项目融资与收益平衡

一、项目总投资

本项目总投资5,686.70万元，其中建筑工程为4,847.56万元，

工程建设其他费用

517.26万元，基本预备费321.89万元，其中含：建设期利息

180万元，发行费用4万元。

二、项目投资额、自有资本金及资本金到位情况

根据本项目实际情况，为降低资金成本，减轻财政负担，留坝县

城农贸市场项目总投资为5,686.71万元。资本金1,686.70万元，

由留坝县财政支付，占总投资29.66%，专项债发行4,000.00万元，

占总投资70.34%。2020年发行专项债券4,000.00万元。

三、债券发行计划

发债的金额和发行期限

发行年份发行金额（万元）发行期限（年）

陕西省汉中市留

坝县城农贸市场

项目

2020年400020

四、偿还资金来源

以项目自身收入偿还债券本息，收入包括农贸市场功能分区的摊

位、餐饮分区、仓储的租金收入及停车场收入和市场管理费等收入。

五、项目收益与融资平衡情况

8

汉中四方有限责任会计师事务所，对留坝县城农贸市场建设专项

债券项目实施方案出具专项评价意见认为，在项目收益预测及其所依

据的各项假设条件下,本次评价的《2020年陕西省汉中市留坝县城农

贸市场建设专项债券项目实施方案》中各项收入能够合理保障偿还融

资本金和利息,实现项目收益与融资自求平衡，且基于财政部对地方

政府发行项目收益与融资自求平衡的专项债券的要求,并结合对

《2020年陕西省汉中市留坝县城农贸市场建设专项债券项目实施方

案》及项目实施方案的分析,我们认为在满足本报告各项假设条件的

情况下,本次拟发行的留坝县城农贸市场建设专项债券可以为项目建

设提供充足的资金支持,持续稳定的业务活动现金流入能够充分满足

项目的还本付息要求,我们未注意到2020年陕西省汉中市留坝县城

农贸市场建设项目在债券存续期内出现无法满足专项债券还本付息

要求的情形。

综上所述，本所律师认为，本项目自有资金占总投资的比例，

符合我国专项债券法律法规规章及有关政策文件对项目资本金比

例的规定，符合项目收益专项债券对项目收益与融资自求平衡的要

求。

第四章发行文件及有关机构

一、相关信息披露文件

根据《实施方案》，本期专项债券发行的基本情况如下：

债券名称陕西省汉中市留坝县城农贸市场项目

发行人陕西省人民政府

汉中四方有限责任会计师事务所，对留坝县城农贸市场建设专项

债券项目实施方案出具专项评价意见认为，在项目收益预测及其所依

据的各项假设条件下,本次评价的《2020年陕西省汉中市留坝县城农

贸市场建设专项债券项目实施方案》中各项收入能够合理保障偿还融

资本金和利息,实现项目收益与融资自求平衡，且基于财政部对地方

政府发行项目收益与融资自求平衡的专项债券的要求,并结合对

《2020年陕西省汉中市留坝县城农贸市场建设专项债券项目实施方

案》及项目实施方案的分析,我们认为在满足本报告各项假设条件的

情况下,本次拟发行的留坝县城农贸市场建设专项债券可以为项目建

设提供充足的资金支持,持续稳定的业务活动现金流入能够充分满足

项目的还本付息要求,我们未注意到2020年陕西省汉中市留坝县城

农贸市场建设项目在债券存续期内出现无法满足专项债券还本付息

要求的情形。

综上所述，本所律师认为，本项目自有资金占总投资的比例，

符合我国专项债券法律法规规章及有关政策文件对项目资本金比

例的规定，符合项目收益专项债券对项目收益与融资自求平衡的要

求。

第四章发行文件及有关机构

一、相关信息披露文件

根据《实施方案》，本期专项债券发行的基本情况如下：

债券名称陕西省汉中市留坝县城农贸市场项目

发行人陕西省人民政府



9

发行场所

全国银行间债券市场或证券交易所债

券市场

发行品种记账式固定利率附息债

债券期限20年

发行金额4,000万元

债券利率固定利率预计约4.5%

付息方式利息按年支付

还本方式本金到期一次性偿还

《实施方案》对发行条件（含发行场所、债券品种、时间安排、

上市安排、兑付安排及其他），招投标情况、分销情况、发行款缴纳

等主要内容进行了披露。

经核查，本所经办律师认为：《实施方案》内容明确具体，在重

大法律事项上不存在虚假记载、误导性陈述、对本期专项债券发行的

安排等合法合规。对于具体发行事项仍然要以发行审批披露文件为准。

二、可行性研究报告

本期专项债券发行的可行性研究机构为中北工程设计咨询有限

公司，就本次发行出具了《留坝县城农贸市场建设项目可行性研究报

告》。《可行性研究报告》认为，在项目收益预测及其所依据的各项假

设条件下，本次评价的《实施方案》中按照项目预期收入和预期支出

测算，本项目在存续期间能够产生持续稳定的净现金流。在项目存续

期内各年度收入预测金额大于年度净现金流。按照预计条件的资金测

算平衡结果，项目存续期内可达到的偿债资金覆盖率为1.44倍，还

发行场所

全国银行间债券市场或证券交易所债

券市场

发行品种记账式固定利率附息债

债券期限20年

发行金额4,000万元

债券利率固定利率预计约4.5%

付息方式利息按年支付

还本方式本金到期一次性偿还

《实施方案》对发行条件（含发行场所、债券品种、时间安排、

上市安排、兑付安排及其他），招投标情况、分销情况、发行款缴纳

等主要内容进行了披露。

经核查，本所经办律师认为：《实施方案》内容明确具体，在重

大法律事项上不存在虚假记载、误导性陈述、对本期专项债券发行的

安排等合法合规。对于具体发行事项仍然要以发行审批披露文件为准。

二、可行性研究报告

本期专项债券发行的可行性研究机构为中北工程设计咨询有限

公司，就本次发行出具了《留坝县城农贸市场建设项目可行性研究报

告》。《可行性研究报告》认为，在项目收益预测及其所依据的各项假

设条件下，本次评价的《实施方案》中按照项目预期收入和预期支出

测算，本项目在存续期间能够产生持续稳定的净现金流。在项目存续

期内各年度收入预测金额大于年度净现金流。按照预计条件的资金测

算平衡结果，项目存续期内可达到的偿债资金覆盖率为1.44倍，还



10

本付息资金有充分保障。

经核查，本所经办律师认为：中北工程设计咨询有限公司是在中

国境内依法设立并合法存续的咨询机构，与发行人、项目业主之间不

存在关联关系，具备为本次专项债券发行进行审计评估的合法资格。

三、实施方案评价意见、实施方案专项评价意见

汉中四方有限责任会计师事务所做出，汉四会审（专）字（2020）

013号《2020年陕西省汉中市留坝县城农贸市场建设专项债券项目实

施方案评价意见》，汉中四方有限责任会计师事务所持有统一社会信

用代码为916107004359576372的营业执照，具备评价资质。

经核查，本所律师认为汉中四方有限责任会计师事务与项目业主

不存在关联关系，具备提供本期专项债权项目实施方案、实施方案专

项评价的资质。

四、法律意见书

本期专项债券发行的法律顾问为陕西达聪律师事务所，现持有

2015年8月7日陕西省司法厅核发的证号为31610000352274136J的

《律师事务所执业许可证》。本所指派的赵霞、张晖律师均持有《中

华人民共和国律师执业证》，且均通过了2019年度年检。

经核查，本所及经办律师与项目业主不存在关联关系，具备为本

期专项债券发行提供专业法律服务的合法资格。

第五章项目风险及应对措施

根据《可行性研究报告》及项目实际情况，可能影响项目收益

和融资平衡的风险因素及控制措施如下：

本付息资金有充分保障。

经核查，本所经办律师认为：中北工程设计咨询有限公司是在中

国境内依法设立并合法存续的咨询机构，与发行人、项目业主之间不

存在关联关系，具备为本次专项债券发行进行审计评估的合法资格。

三、实施方案评价意见、实施方案专项评价意见

汉中四方有限责任会计师事务所做出，汉四会审（专）字（2020）

013号《2020年陕西省汉中市留坝县城农贸市场建设专项债券项目实

施方案评价意见》，汉中四方有限责任会计师事务所持有统一社会信

用代码为916107004359576372的营业执照，具备评价资质。

经核查，本所律师认为汉中四方有限责任会计师事务与项目业主

不存在关联关系，具备提供本期专项债权项目实施方案、实施方案专

项评价的资质。

四、法律意见书

本期专项债券发行的法律顾问为陕西达聪律师事务所，现持有

2015年8月7日陕西省司法厅核发的证号为31610000352274136J的

《律师事务所执业许可证》。本所指派的赵霞、张晖律师均持有《中

华人民共和国律师执业证》，且均通过了2019年度年检。

经核查，本所及经办律师与项目业主不存在关联关系，具备为本

期专项债券发行提供专业法律服务的合法资格。

第五章项目风险及应对措施

根据《可行性研究报告》及项目实际情况，可能影响项目收益

和融资平衡的风险因素及控制措施如下：



11

一、《可行性研究报告》中影响项目收益和融资平衡结果的风

险因素及风险控制措施

风险因素

（1）市场风险

市场风险主要指游客量的不确定性。

（2）投资估算风险

投资估算风险主要来自方案的变动引起的工程连改的增加、工期

的延长、材料、各种费率、利率的提高以及资金到位不及时而造成的

工期延长而产生相关费用。

（3）环境风险

环境影响方面主要包括项项目建设与运营期间对周围自然环境

等产生的负面影响，致使项目不能顺利实施或者需要大量投资进行治

理等。

（4）工程风险

工程风险主要有工程地质、施工与工期、工程事故等存在的各种

不确定性给项目带来的风险。

（5）融资风险

本项目的投资不大，因此融资风险主要表现为落实不到位造成项

木不能顺利实施。

（6）财务风险

财务方面的风险一是来自游客量的预测、游客消费的不确定性，

二是来自投资或者运营成本费用的增加等，使项目的盈利水平不能达

一、《可行性研究报告》中影响项目收益和融资平衡结果的风

险因素及风险控制措施

风险因素

（1）市场风险

市场风险主要指游客量的不确定性。

（2）投资估算风险

投资估算风险主要来自方案的变动引起的工程连改的增加、工期

的延长、材料、各种费率、利率的提高以及资金到位不及时而造成的

工期延长而产生相关费用。

（3）环境风险

环境影响方面主要包括项项目建设与运营期间对周围自然环境

等产生的负面影响，致使项目不能顺利实施或者需要大量投资进行治

理等。

（4）工程风险

工程风险主要有工程地质、施工与工期、工程事故等存在的各种

不确定性给项目带来的风险。

（5）融资风险

本项目的投资不大，因此融资风险主要表现为落实不到位造成项

木不能顺利实施。

（6）财务风险

财务方面的风险一是来自游客量的预测、游客消费的不确定性，

二是来自投资或者运营成本费用的增加等，使项目的盈利水平不能达



12

到预期目标。

（7）经济政策风险

留坝县城农贸市场建设项目可行性研究报告新经济政策的出台，

对拟建项目的实施带来影响。

（8）社会影响风险

社会风险指的是项目与所在地互适程度可能出现的问题，对社会

各利益群体、当地组织机构及当地技术、文化环境带来的负面影响，

项目可能承担的风险。

风险控制措施

（1）市场风险

中国旅游市场总体发展前景是美好的，留坝县的旅游市场也将保

持良好的增长势头，但这并不一定可以保证旅游供求关系的平衡。在

一定的市场状况下，乡村旅游在激烈的市场竞争中将会因客源而引起

区域或者局部的旅游市场有效需求不足，或抑制旅游服务的产品价格，

减少旅游收入。尤其发生旅游市场恶性竞争时，更会带来一定的危害。

因袭市场风险是乡村旅游的主要风险之一。为降低风险，必须不断开

发新的旅游产品，时时为旅游产品升级换代，提高旅游品质，家里高

素质的营销并采取积极有效的营销策略。

（2）投资估算风险

留坝县目前正处于大力新建阶段，尤其处于留坝县中部的紫柏街

道办事处，更是处于基础设施不断完善的阶段，较多的项目处于正在

实施或者待实施的状态。因有些项目的估算或者预算出现偏差导致项

到预期目标。

（7）经济政策风险

留坝县城农贸市场建设项目可行性研究报告新经济政策的出台，

对拟建项目的实施带来影响。

（8）社会影响风险

社会风险指的是项目与所在地互适程度可能出现的问题，对社会

各利益群体、当地组织机构及当地技术、文化环境带来的负面影响，

项目可能承担的风险。

风险控制措施

（1）市场风险

中国旅游市场总体发展前景是美好的，留坝县的旅游市场也将保

持良好的增长势头，但这并不一定可以保证旅游供求关系的平衡。在

一定的市场状况下，乡村旅游在激烈的市场竞争中将会因客源而引起

区域或者局部的旅游市场有效需求不足，或抑制旅游服务的产品价格，

减少旅游收入。尤其发生旅游市场恶性竞争时，更会带来一定的危害。

因袭市场风险是乡村旅游的主要风险之一。为降低风险，必须不断开

发新的旅游产品，时时为旅游产品升级换代，提高旅游品质，家里高

素质的营销并采取积极有效的营销策略。

（2）投资估算风险

留坝县目前正处于大力新建阶段，尤其处于留坝县中部的紫柏街

道办事处，更是处于基础设施不断完善的阶段，较多的项目处于正在

实施或者待实施的状态。因有些项目的估算或者预算出现偏差导致项



13

目尚未列入实施计划，因此，项目的投资估算风险是存在的。即便出

现此类风险，只要主体项目建成，其他次要项目可以调整或者缓建，

另外还可以采取措施开源节流，挤出资金合理安排。

（3）环境风险

本项目在建设期内，对于环境的影响都是暂时的，经过加强管理

可以将其控制在合理的范围内，随着工程的竣工，施工对周围环境产

生的影响将逐渐消失。但是需制定严格的管理措施，并认真监督执行，

将其对周围环境的影响减到最小程度。从大气环境预测可知，沿线大

气质量受到一定程度的影响，但对项目区整体大气环境而言，该项目

的实施，对区域排污状况将起到缓解作用，使车辆行驶顺畅，使单车

排放量下降。从宏观角度看，该项目的实施增加了局部影响，但改善

了区域的大气环境质量。该项目对周围地区有一定的噪声影响，但并

不超标。另外，该项目建设基本没有明显的污染，因此，从环境保护

的角度，本项目可行，建议在建设过程中严格坚持并执行“环保三同

时”制度。

（4）工程风险

工程风险是施工中最直接的风险，应重视。在前期准备阶段，认

真做好勘测与前期的可行性研究，严格贯彻国家的基建要求以及程序，

保证工程的质量，注意关键工程的进度，关注每一个因此工程进度的

关键部位，选择好设计、施工、监理单位，把好材料选购的关，确保

工程质量以及进度。

（5）融资风险

目尚未列入实施计划，因此，项目的投资估算风险是存在的。即便出

现此类风险，只要主体项目建成，其他次要项目可以调整或者缓建，

另外还可以采取措施开源节流，挤出资金合理安排。

（3）环境风险

本项目在建设期内，对于环境的影响都是暂时的，经过加强管理

可以将其控制在合理的范围内，随着工程的竣工，施工对周围环境产

生的影响将逐渐消失。但是需制定严格的管理措施，并认真监督执行，

将其对周围环境的影响减到最小程度。从大气环境预测可知，沿线大

气质量受到一定程度的影响，但对项目区整体大气环境而言，该项目

的实施，对区域排污状况将起到缓解作用，使车辆行驶顺畅，使单车

排放量下降。从宏观角度看，该项目的实施增加了局部影响，但改善

了区域的大气环境质量。该项目对周围地区有一定的噪声影响，但并

不超标。另外，该项目建设基本没有明显的污染，因此，从环境保护

的角度，本项目可行，建议在建设过程中严格坚持并执行“环保三同

时”制度。

（4）工程风险

工程风险是施工中最直接的风险，应重视。在前期准备阶段，认

真做好勘测与前期的可行性研究，严格贯彻国家的基建要求以及程序，

保证工程的质量，注意关键工程的进度，关注每一个因此工程进度的

关键部位，选择好设计、施工、监理单位，把好材料选购的关，确保

工程质量以及进度。

（5）融资风险

14

资金供应不畅是影响一个工程建设以及后期运营的重要因素。项

目资金为财政拨款，对于地方财政来说，项目投资的金额不是太大，

因为同时实施的项目比较多，存在资金链不畅的风险，对于项目来说，

将直接影响项目的建设，因此要积极争取各方的支持，条件允许的

条件下，多渠道融资，落实资金来源。为项目的建设及经营提供有力

的保障。

（6）经济政策风险

旅游业是目前中国最具活力的产业之一，国家和地方政府相继出

台了一系列相关的优惠政策，鼓励和扶持旅游业的发展。随着汉中

市及留坝县的旅游业的发展，将为本项目的提供良好的市场发展空间。

因此，本项目经济政策风险很小。

（7）财务风险

针对财务风险，应做到在项目实施中采取招投标的方式，控制和

降低项目的投资，加强工程建设各方面控制，实行成本细项控制，以

降低成本。

（8）自然风险

本项目在经营期间遇到不可抗的自然灾害是完全可能的，为了降

低此间风险，要根据项目的特点制定相应的措施，以便使得不可抗因

素带来的损失降到最低。

二、其他风险及控制措施

其他风险

（1）项目投资的变化产生的风险

资金供应不畅是影响一个工程建设以及后期运营的重要因素。项

目资金为财政拨款，对于地方财政来说，项目投资的金额不是太大，

因为同时实施的项目比较多，存在资金链不畅的风险，对于项目来说，

将直接影响项目的建设，因此要积极争取各方的支持，条件允许的

条件下，多渠道融资，落实资金来源。为项目的建设及经营提供有力

的保障。

（6）经济政策风险

旅游业是目前中国最具活力的产业之一，国家和地方政府相继出

台了一系列相关的优惠政策，鼓励和扶持旅游业的发展。随着汉中

市及留坝县的旅游业的发展，将为本项目的提供良好的市场发展空间。

因此，本项目经济政策风险很小。

（7）财务风险

针对财务风险，应做到在项目实施中采取招投标的方式，控制和

降低项目的投资，加强工程建设各方面控制，实行成本细项控制，以

降低成本。

（8）自然风险

本项目在经营期间遇到不可抗的自然灾害是完全可能的，为了降

低此间风险，要根据项目的特点制定相应的措施，以便使得不可抗因

素带来的损失降到最低。

二、其他风险及控制措施

其他风险

（1）项目投资的变化产生的风险



15

项目总投资的核算和后期腾空土地的利用是根据工程可行性研

究报告的批复得出，政府主管部门批复后可能会有小幅度的变动，影

响资金项目资本金投入和发债计划安排。

（2）支出变动风险

支出变动风险是指项目年度实际支出的不确定性带来的风险。本

项目支出变动风险主要是项目出现支出规模扩张过快，项目年度资金

结余较预测大幅减少，影响还本付息。

（3）后期运行管理风险

随着城市的发展，居民生活水平的提高，居民追求更为健康、

多元的生活环境。本项目建成后，如果达到预计的服务水平，将能吸

引更多的人前来旅游；反之，如果达不到预计的服务水平，将影响运

行期收入预测的水平，给项目的经济收益带来风险。

（4）自然风险

自然风险是指由于自然因素的不定性对公共配套建筑的生产过

程和经营造成的影响，以及对其他建筑物产生的直接破坏，从而对经

营者造成经济上的损失。自然风险因素主要包括：火灾风险、洪水风

险。

（5）政策风险

政策风险是指由于政策的潜在变化给经营者带来各种不同形式

的经济损失。政府的政策对商业价值的影响是全局性的，因而，由于

政策的变化而带来的风险将对市场产生重大的影响。所以，应该密

切关注该地政策的变化趋势，以便及时处理由此而引发的风险。政策

项目总投资的核算和后期腾空土地的利用是根据工程可行性研

究报告的批复得出，政府主管部门批复后可能会有小幅度的变动，影

响资金项目资本金投入和发债计划安排。

（2）支出变动风险

支出变动风险是指项目年度实际支出的不确定性带来的风险。本

项目支出变动风险主要是项目出现支出规模扩张过快，项目年度资金

结余较预测大幅减少，影响还本付息。

（3）后期运行管理风险

随着城市的发展，居民生活水平的提高，居民追求更为健康、

多元的生活环境。本项目建成后，如果达到预计的服务水平，将能吸

引更多的人前来旅游；反之，如果达不到预计的服务水平，将影响运

行期收入预测的水平，给项目的经济收益带来风险。

（4）自然风险

自然风险是指由于自然因素的不定性对公共配套建筑的生产过

程和经营造成的影响，以及对其他建筑物产生的直接破坏，从而对经

营者造成经济上的损失。自然风险因素主要包括：火灾风险、洪水风

险。

（5）政策风险

政策风险是指由于政策的潜在变化给经营者带来各种不同形式

的经济损失。政府的政策对商业价值的影响是全局性的，因而，由于

政策的变化而带来的风险将对市场产生重大的影响。所以，应该密

切关注该地政策的变化趋势，以便及时处理由此而引发的风险。政策



16

风险因素又可分为以下几类：政治环境风险、经济体制改革风险、土

地使用制度改革风险、金融政策改革风险、环保政策变化风险、建筑

安全条例变化风险、审批手续过程风险、法律风险。

(6）利率波动风险。

在本政府专项债券存续期内，国际、国内宏观经济环境的变化，

国家经济政策变动等因素会引起债务资本市场利率的波动，市场利率

波动将会对项目的财务成本产生影响，进而影响项目投资收益的平衡。

其他风险控制措施

（1）政府职能部门做好项目规划用地的预留工作，减少拆迁和

工程实施难度，从而减少工程投资。

（2）深化各阶段设计方案，强化地质勘探工作，减少工程设计

方案的变更，避免因设计方案的变更而拖延工期或造成报废工程。

（3）选择有较高施工技术与管理水平，经济实力雄厚并拥有先

进施工设备的施工队伍，确保工程的质量与进度；通过选择资信好、

技术可靠的设计、施工承包商，签订规范的合同（包括在承包商不能

履行合同时确定损失额的条款），切实做好合同管理的工作，可以达

到抵御风险的目的。

（4）开发经营周期越长，项目建成以后的经济形势就难预测。

其次，开发经营周期越长项目建成以后的政治形势越难预测。所以，

针对项目管理处采取提高工作速度、利用法律手段、来保证工作的顺

利进行、保证资金的充分供应，这样尽可能避免不必要因素的影响。

（5）通过市场调查，获得尽可能多的信息。获得有关投资环境

风险因素又可分为以下几类：政治环境风险、经济体制改革风险、土

地使用制度改革风险、金融政策改革风险、环保政策变化风险、建筑

安全条例变化风险、审批手续过程风险、法律风险。

(6）利率波动风险。

在本政府专项债券存续期内，国际、国内宏观经济环境的变化，

国家经济政策变动等因素会引起债务资本市场利率的波动，市场利率

波动将会对项目的财务成本产生影响，进而影响项目投资收益的平衡。

其他风险控制措施

（1）政府职能部门做好项目规划用地的预留工作，减少拆迁和

工程实施难度，从而减少工程投资。

（2）深化各阶段设计方案，强化地质勘探工作，减少工程设计

方案的变更，避免因设计方案的变更而拖延工期或造成报废工程。

（3）选择有较高施工技术与管理水平，经济实力雄厚并拥有先

进施工设备的施工队伍，确保工程的质量与进度；通过选择资信好、

技术可靠的设计、施工承包商，签订规范的合同（包括在承包商不能

履行合同时确定损失额的条款），切实做好合同管理的工作，可以达

到抵御风险的目的。

（4）开发经营周期越长，项目建成以后的经济形势就难预测。

其次，开发经营周期越长项目建成以后的政治形势越难预测。所以，

针对项目管理处采取提高工作速度、利用法律手段、来保证工作的顺

利进行、保证资金的充分供应，这样尽可能避免不必要因素的影响。

（5）通过市场调查，获得尽可能多的信息。获得有关投资环境

17

的市场信息越多，做出的预测就越精确，从而能进行正确的科学决策，

包括投资项目选择、区位的选择、时机的选择、融资的选择、租售的

选择等等。这样就能把不确定性降低到最低限度，较好的控制投资过

程中的风险。

（6）按照债券发行期限和额度，在项目年度预算中编列债券还

本准备金专项预算，逐年提取还本资金，减少年度收入不确定性对债

务还本造成的影响。如确实出现收入无法按时实现的情况，按照《财

政部关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品

种的通知》（财预〔2017〕89号）规定，因项目取得的政府性基金或

专项收入暂时难以实现，不能偿还到期债券本金时，可在专项债务限

额内发行相关专项债券周转偿还，项目收入实现后予以归还。可按此

规定发行专项债券先行偿还。

（7）加强对经费的管理，坚决压缩不合理支出，减少资金的浪

费，保证还本付息资金。在项目存续期间，将项目的还本付息资金纳

入项目综合预算管理，列为优先支付专项预算项目，以确保按时支付

本息。

（8）良好的项目管理是重要的保证。从投资开发来看，项目全

过程的投资、进度和质量是重点。工程设计方案应贯彻“以人为本”

的理念，吸取国内外智能建筑的成功经营理念和优秀的管理模式，提

高服务水平为将来运营的优质服务创造良好的硬件。聘请有经验的专

家进行指导是非常必要的，可以有效地减少经营费用、提高收益水平，

进而降低并控制风险。

的市场信息越多，做出的预测就越精确，从而能进行正确的科学决策，

包括投资项目选择、区位的选择、时机的选择、融资的选择、租售的

选择等等。这样就能把不确定性降低到最低限度，较好的控制投资过

程中的风险。

（6）按照债券发行期限和额度，在项目年度预算中编列债券还

本准备金专项预算，逐年提取还本资金，减少年度收入不确定性对债

务还本造成的影响。如确实出现收入无法按时实现的情况，按照《财

政部关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品

种的通知》（财预〔2017〕89号）规定，因项目取得的政府性基金或

专项收入暂时难以实现，不能偿还到期债券本金时，可在专项债务限

额内发行相关专项债券周转偿还，项目收入实现后予以归还。可按此

规定发行专项债券先行偿还。

（7）加强对经费的管理，坚决压缩不合理支出，减少资金的浪

费，保证还本付息资金。在项目存续期间，将项目的还本付息资金纳

入项目综合预算管理，列为优先支付专项预算项目，以确保按时支付

本息。

（8）良好的项目管理是重要的保证。从投资开发来看，项目全

过程的投资、进度和质量是重点。工程设计方案应贯彻“以人为本”

的理念，吸取国内外智能建筑的成功经营理念和优秀的管理模式，提

高服务水平为将来运营的优质服务创造良好的硬件。聘请有经验的专

家进行指导是非常必要的，可以有效地减少经营费用、提高收益水平，

进而降低并控制风险。

18（9）为控制项目融资平衡风险，可动态调整债券发行期限和还

款方式及时间，做好期限配比、还款计划和准备，加快资金周转，适

当增大流动比率，充分盘活资金，用资金使用效率收益对冲利率波动

损失。

（10）加强对经费的管理，坚决压缩不合理支出，减少资金的浪

费，保证还本付息资金。在项目存续期间，将项目的还本付息资金纳

入项目综合预算管理，列为优先支付专项预算项目，以确保按时支付

本息。

据此，本所经办律师认为：本期经济带建设项目存在一定的风险，

但也制定了必要的、具有针对性的风险控制措施，故相关风险因素不

构成本期专项债券发行的实质性法律障碍。

第六章结论性意见

综上所述，本所经办律师认为：

1．发行人具备发行本期专项债券之主体资格，就本期专项债券

发行获得了相关授权或批准。

2．发行人为本期专项债券发行编制的《信息披露文件》已披露

本期债券主要发行要素，《信息披露文件》及相关发行文件在有关重

大法律事项上不存在虚假记载、误导性陈述而引致重大障碍的法律事

项或潜在法律风险。

3．各项目业主系依法设立的企业法人，具备负责实施本期专项

债券对应投资项目的主体资格。

4．本期专项债券对应的建设项目，符合国家相关产业政策，符

（9）为控制项目融资平衡风险，可动态调整债券发行期限和还

款方式及时间，做好期限配比、还款计划和准备，加快资金周转，适

当增大流动比率，充分盘活资金，用资金使用效率收益对冲利率波动

损失。

（10）加强对经费的管理，坚决压缩不合理支出，减少资金的浪

费，保证还本付息资金。在项目存续期间，将项目的还本付息资金纳

入项目综合预算管理，列为优先支付专项预算项目，以确保按时支付

本息。

据此，本所经办律师认为：本期经济带建设项目存在一定的风险，

但也制定了必要的、具有针对性的风险控制措施，故相关风险因素不

构成本期专项债券发行的实质性法律障碍。

第六章结论性意见

综上所述，本所经办律师认为：

1．发行人具备发行本期专项债券之主体资格，就本期专项债券

发行获得了相关授权或批准。

2．发行人为本期专项债券发行编制的《信息披露文件》已披露

本期债券主要发行要素，《信息披露文件》及相关发行文件在有关重

大法律事项上不存在虚假记载、误导性陈述而引致重大障碍的法律事

项或潜在法律风险。

3．各项目业主系依法设立的企业法人，具备负责实施本期专项

债券对应投资项目的主体资格。

4．本期专项债券对应的建设项目，符合国家相关产业政策，符

19

合项目所在地土地利用总体规划，现有审批手续符合法律法规的要求，

且将按照法律法规持续完善后续程序，并推进开发建设工作。

5．本期专项债券由陕西省人民政府作为发行人，募集资金用

于项目建设，符合财库〔2015〕83号文等相关规定要求。

6．本期专项债券具有偿还计划和稳定的资金偿还来源，符合财

预〔2016〕115号文的相关规定；偿债保障措施符合财库〔2015〕83

号文的相关规定，满足项目收益与融资自求平衡的要求。

7．为本期专项债券发行提供服务的可行性研究报告、财务评价

机构、法律顾问机构均具备相应的从业资质。

合项目所在地土地利用总体规划，现有审批手续符合法律法规的要求，

且将按照法律法规持续完善后续程序，并推进开发建设工作。

5．本期专项债券由陕西省人民政府作为发行人，募集资金用

于项目建设，符合财库〔2015〕83号文等相关规定要求。

6．本期专项债券具有偿还计划和稳定的资金偿还来源，符合财

预〔2016〕115号文的相关规定；偿债保障措施符合财库〔2015〕83

号文的相关规定，满足项目收益与融资自求平衡的要求。

7．为本期专项债券发行提供服务的可行性研究报告、财务评价

机构、法律顾问机构均具备相应的从业资质。

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