中金：公积金制度改革亟待推进

[摘要]近期疫情再度引发了关于公积金存废话题的激烈讨论，我们曾经就此问题进行过深入的分析研究，现将原文重发。

我们认为中国应兼容并取新加坡政府全方位统筹模式和美国政府信用背书下的市场化模式，构建适合我国国情的住房体制，即“商品房+公共住房”双轨并行、以真REITs等资产证券化路径打通投融资渠道。这一框架兼顾中低收入群体住房问题和公共住房问题，效力远大于当前公积金制度，且效率和公平性更优。我们建议改革并最终取消公积金制度，可先从下调缴费率着手（逐渐将缴费率降至零，即逐步取消公积金增量），对存量余额部分，可以让职工选择缴税后全额提取销户或全额免税并入个人社保账户。

公积金制度曾发挥积极作用，但当前已暴露出诸多问题

住房公积金制度在我国住房体制改革初期曾经发挥过积极作用

住房公积金制度指由职工个人及所在单位共同缴纳一定金额（工资的5％-12％）并长期储蓄，用以日后支付职工家庭购买或自建自住住房等住房支出的强制性、互助型住房金融保障制度。该制度主要定位于提高全体缴存人的住房支付能力，帮助其进行住房消费（特别是购房消费），是面向全体缴存人的普惠性政策工具。

我国住房公积金制度在住房制度改革逐步推进的大背景下产生，其发展历程整体可划分为五个主要阶段：

启动阶段（1991年-1992年）。1991年4月29日，上海市人民政府发布《上海市公积金暂行办法》，在学习和仿效新加坡中央公积金制度的基础上建立了住房公积金制度。建立之初住房公积金的目标是“推行住房商品化，建立国家、集体、个人三结合筹资建设住宅的机制，逐步提高职工家庭解决自住住房的能力”。

试点阶段（1992年-1994年）。1992年，北京、天津等城市相继建立符合本地实际情况的住房公积金制度，1993年又陆续扩展到辽宁、黑龙江和湖北等地。该阶段各试点城市住房公积金系统的作用主要体现在对住房建设资金的支持，即以单位建房贷款、安居工程贷款、危房改造贷款、住房解困贷款等形式提供的住房建设贷款。

全面推行阶段（1994年-1999年）。1994年7月，国务院首次明确提出“全面推行住房公积金制度”的要求，之后公积金制度在全国范围内逐步推行。这一阶段公积金的突出作用仍然体现在对住房建设的资金支持，为安居工程和经济适用住房建设提供了大量配套资金。

制度确立阶段（1999年-2002年）。1999年4月，国务院颁布施行《住房公积金管理条例》，标志着住房公积金制度进入了法制化、规范化发展的新时期。彼时，由于商业银行个人住房贷款仍处于孕育初期，在支持居民家庭购房问题上尚未发挥出显著效力，公积金系统转变政策着力方向，不再发放单位住房建设贷款，而是集中于对缴存人家庭住房消费的支持。各城市陆续推出的公积金低息购房贷款成为当时职工家庭购房的重要融资渠道。

制度修补阶段（2002年至今）。伴随着住房公积金覆盖范围和资金规模的迅速增长，这一制度的负面问题也逐渐增多。2002年以来，国务院及相关公积金管理部门多次下发、文件对公积金制度予以修改、补充和细化，以加强公积金规范管理、透明监督、风险控制，同时力求在一定程度上增强公积金对缴存人住房消费的支持作用。尽管如此，一些突出问题仍不能得以有效缓解，甚至在支持职工家庭购房的基本功能上，该制度所发挥的作用相较于商业银行个人住房贷款也已不可再同日而语。

总结而言，公积金制度在我国住房体制由计划经济转向市场化的改革背景下应运而生，在住房体制改革的早期阶段、在商业银行个人住房贷款不甚成熟的时期，对于缓解住房短缺问题、提升职工住房支付能力曾发挥了积极作用。但时至今日，在市场化的住房体制已相对成熟、个人按揭贷款等商业信贷工具已基本可覆盖购房人融资需求的情况下，公积金制度在住房体系中所发挥的作用已大大降低，并且在有效性、公平性、外部性、安全性等方面都暴露出较大问题。

住房公积金制度当前存在的主要问题

第一，公平性不足。

作为一种住房金融保障工具，公积金制度应当发挥重点支持中低收入职工住房支付能力、缩小贫富差距的作用。但实际上覆盖人群明显有偏且区域结构错配，不仅未实现对中低收入人群的支持作用，还一定程度上加剧了收入分配的不均衡。

仅覆盖小部分人群，且明显集中于国家机关和国有企事业单位。住房公积金制度作为一种强制性、普惠性的政策工具，理应覆盖全社会绝大多数人群。然而运行了20余年至今，公积金实缴单位仅292万个，实缴职工1.44亿人，仅占同期城镇职工总数的33％，也大幅低于社保养老缴费职工数（约3亿人）。然而值得注意的是，实缴职工中国家机关、国有企业和事业单位的人数占比高达51％，达到7344万人，而城镇私营企业及其他城镇企业职工占比为31％，仅4464万人，前者职工覆盖比例显著大于后者。