预算改革:国家治理能力现代化和依法治国语境下的路径选择

《北京行政学院学报》，2016第5期，47-56.

        中国经过30多年的改革开放实践，基本完成了党的十一届三中全会确立的“三步走”的发展目标的前两步，即解决了温饱问题并开始奔向普遍小康。下一个30年的社会发展目标，就是实现普遍小康并走向共同富裕。如果说，前30年国家治理的重心是建立和完善市场体制，即沿着市场化的方向而对相关的管理制度、体制、规则、程序和方式进行一系列改革，实现社会经济和公共事务管理职能从国家化向市场化的部分转移。那么，下一个30年，国家治理的重心将转移到社会建设的方面，国家治理结构的改革也将从围绕提高行政效率、加速经济增长深入到确立市场机制配置资源的决定性地位、促进经济发展方式转变和调整国家—市场、国家-社会关系及其相关领域。  

        在此进程中，中国已经进入改革的深水区，并面临诸多亟待破解的难题。国家建设和社会治理既需要全面提升治理能力以应对各种复杂的治理问题，也需要构建民主和法治的治理环境。具有历史性意义的中共十八届三中、四中全会对客观形势做出了准确的判断，围绕全面深化改革和全面推进依法治国做出全新的理论判断与指引，分别提出推进国家治理体系和治理能力现代化及全面推进依法治国，建立社会主义法治国家的发展方向。从国家治理能力的角度看，能力现代化目标要求国家治理规则由原来的“双轨制”向“单一制”转变，即由传统的以政府重要报告为核心的“文件治理路线”与以宪法和法律为核心的“法律治理路线”并行，转而合并为依靠以宪法为核心的单一“法治”路径，通过规范完善社会主义法律体系，来协调各方利益关系、维护社会公共秩序。由法制国家转型升级为法治国家,也是一个国家治理水平开始实现现代化的重要标志。 

       这种治理路径的转型升级需要强有力的工具来保障其完成。三中全会已经明确财政是国家治理的基础和重要支柱，这就等于强调把现代财政制度的构建嵌入国家治理体系当中。而国家财政体制的核心是预算,财政在国家治理的基础和支柱性的作用也是通过预算来实现的，法治国家的基本要求是现代预算制度。预算本身作为众多的治理工具中的一种，其作用十分独特、无法被替代的。过去，对于预算在国家治理中的作用中外学者都有很多论著，但在今天我们再来审视预算，应当更加重视预算是既能提升国家治理能力也对依法治国有重要作用的工具。预算能力的高低本身可以决定国家能力的高低，同时公共预算法治化的过程（或者具体而言《预算法》的贯彻落实过程）也是我国全面落实依法治国的突破口，亦是推进国家治理现代化的重要领域。 

        本文围绕预算、国家治理现代化及依法治国三大主题，先讨论预算和国家治理能力的关系作为铺垫，进而用三段论的逻辑讨论预算法治在国家治理现代化中扮演的角色和推动作用。最后，在借鉴国外预算改革经验的基础上对我国预算制度与改革进行简要分析总结。本文认为，预算法治可以有三个方面的积极作用：一是提升政府预算的质量，促进政府行政法制化。二是打造“廉价政府”，降低行政成本，敦促政府行政效能改进。三是预算法治化有助于降低行政腐败，充实国家治理机制。回顾美国的历史经验再次证明“看不见的政府”必然是“不负责任的政府”。预算改革的目的，就是要把“看不见的政府”变成“看得见的政府”。如果国家财政资金不能对公众公开，政府预算不能搭建起政府和民众沟通的桥梁，就说明这个国家的治理水平离现代化的要求还有一段距离，公共资金的巨大浪费与政府官员的大面积贪腐问题也难以从制度上得到根治。可见，通过开展对实践中预算的问题分析和原因探寻,国家管理者和民众可以发现国家治理中现存的体制性漏洞、机制性障碍和制度性缺陷。