我国可再生能源电力配额政策的思考

北极星售电网讯: 经过近十年的研究论证，2018年3月，我国《可再生能源电力配额及考核办法(征求意见稿)》(以下简称“办法”)终于挂网正式征求意见。从国际可再生能源政策制度设计来看，可再生能源电价补贴制度和可再生能源配额制是两类不同的激励政策体系，一般不混用，这也是我国配额制政策在学界存在争议迟迟难以出台的重要原因，这也就决定了我国的配额制政策设计与国外的配额制有很大差别。应该说，这一稿《可再生能源电力配额及考核办法》经过反复研究论证，既着眼当前我国可再生发展中面临的主要问题，又考虑了电力市场化改革进程中对国际经验的借鉴，有望在可再生能源进入规模化发展阶段、电力市场化改革推进过程中，为解决我国可再生能源消纳问题发挥重要作用，也将在我国电力市场化改革的过渡期清洁能源产业政策的调整开展积极探索。

一、我国可再生能源配额制研究历程及出台的背景

我国政府层面组织可再生能源电力配额制的研究可以追溯到2010年，为落实《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》提出的“实施新能源配额制，落实新能源发电全额保障性收购制度”。国家能源局组织业内研究机构和高校开展研究，并多次邀请国外知名专家开展研讨，于2011年9月，完成《可再生能源电力配额制管理办法》初稿;2012年12月26日，国家能源局综合司第一次下发《可再生能源电力配额管理办法》征求意见通知;2015年2月14日，国家能源局综合司再次下发关于征求《可再生能源电力配额管理办法》及配额指标意见的函，但由于配额制政策与当下电力市场化改革的理念相悖、配额制政策与现行的电价补贴政策的关系很难解释以及涉及的利益主体繁杂，配额制政策未能最终出台。作为可再生能源配额制政策的过渡政策，2016年，国家能源局下发《关于建立可再生能源开发利用目标引导制度的指导意见》(以下简称“目标引导制度”)，提出2020年各省(自治区、直辖市)行政区域全社会用电量中非水电可再生能源电力消纳量比重指标，但该指导意见未将非水电可再生能源电力比重目标作为强制性约束性指标，也没有明确承担责任主体、考核机制等。

2016年以来，随着我国新能源发展进入规模化发展的新阶段，新能源装机规模不断扩大，“三弃”(指弃水、弃风、弃光)突出。一方面，截至2017年底，我国已成为全球可再生能源装机和发电量的第一大国，可再生能源装机容量达到6.5亿千瓦，占全国总装机的37.8%;可再生能源发电量1.70万亿千瓦时，占总发电量的26.4%。另一方面，尽管可再生能源在装机和电量“双增”的情况下实现了弃电量和弃电率的双降，弃水、弃风、弃光现象依然严重，2017年全国弃水、弃风、弃光电量分别达到515亿千瓦时、419亿千瓦时和73亿千瓦时，可再生能源弃电总量超过1000亿千瓦时。可再生能源的消纳问题引起了中央和国务院领导的高度重视，国家领导人多次批示，可再生能源的消纳问题被提升到战略高度，可再生能源配额制政策的出台再次被纳入日程。

因此，本次可再生能源配额制政策的设计，主要是着眼于解决可再生能消纳问题。一方面，通过配额制政策，提高可再生能源本地消纳水平;另一方面，借助强制配额指标，打破省间壁垒，促进可再生能源跨省区交易，实现可再生能源在更大范围内优化配置。

二、我国可再生配额制政策要点

关于配额的内涵。可再生能源电力配额包括“总量配额”和“非水电配额”两级可再生能源电力配额。“总量配额”计入常规水电和非水电可再生能源电力消费量，而“非水电配额”仅计入海上风电、陆上风电、生物质能发电、太阳能光伏发电、太阳能光热发电、城市固体垃圾发电、地热发电、海洋能发电等不含水电的可再生能源电力消费量。将水电也纳入可再生能源电力配额，也是本次政策设计与过去的重要差别。

关于配额指标。可再生能源配额是指对各省级行政区域全社会用电量规定最低的可再生能源电力消费比重指标。配额指标由国务院能源主管部门根据各省(自治区、直辖市)可再生能源资源、国家能源规划、跨省跨区输电通道建设运行条件等因素按年度、按省级行政区域制定。计算方法为本地可再生能源消纳量(消纳量=本地发电量-外送电量+受入电量)除以本地全社会用电量。

关于配额承担主体。从国外经验来看，配额承担的主体主要在消费侧，通常为售电公司。结合当前我国售电市场的主体，我国的可再生能源配额承担主体包括省级电网企业、其他各类配售电企业(含社会资本投资的增量配电网企业)、拥有自备电厂的工业企业、参与电力市场交易的直购电用户等。发电企业不再作为配额承担主体也是本次政策设计与过去的重要差别。